www.agp.org | Introduction

El Banco Mundial es la principal institución multilateral de financiación del desarrollo. Desde su creación ha canalizado un total acumulado de 454.000 millones de dólares a los países en desarrollo, y desde 1990 facilita créditos por valor de unos 25.000 millones de dólares anuales como promedio. A título comparativo, para valorar la importancia de estos flujos en la financiación del desarrollo, esta cifra equivale al 50% de la ayuda oficial al desarrollo (AOD) de los países de la OCDE (aunque sólo una tercera parte aproximadamente de los préstamos del Banco Mundial son concesionales), y al 10% de toda la inversión extranjera directa anual recibida por los países en desarrollo en los años 1996 o 1997, en los que estos flujos han alcanzado máximos históricos.

El acceso a los créditos del Banco está condicionado a la adopción de políticas económicas ortodoxas, que a menudo suponen la aplicación de los polémicos "programas de ajuste estructural". En la actualidad el Banco Mundial cuenta con más de 180 Estados miembros, pero la institución es dirigida por un número muy reducido de países industrializados y en especial por Estados Unidos. Ello se debe al peculiar sistema de toma de decisiones de esta institución, en el que los países más ricos, que son los que tienen la mayor parte del capital del Banco, también tienen más poder de voto en sus órganos de gobierno. El principal órgano de gobierno del Banco por debajo de su Junta de Gobernadores es un Directorio Ejecutivo de 24 miembros. Los países con más poder de voto nombran directamente a su representante en ese Directorio. La mayor parte de los Directores Ejecutivos representan a grupos de países o "sillas".

La expresión "Banco Mundial" integra dos entidades: el BIRF y la AIF. La expresión "Grupo Banco Mundial" integra diversas entidades semiautónomas vinculadas al Banco:

El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), creado en 1944 en Bretton Woods, es la institución más antigua y más importante del Banco Mundial en términos financieros, y la que más se aproxima en su funcionamiento a un banco convencional. Cuenta con 181 Estados miembros. Para ser miembro del BIRF es necesario haberse adherido al FMI. El BIRF otorga créditos en condiciones cercanas a las del mercado a los países en desarrollo más solventes y con un nivel de renta per cápita relativamente más elevado, 66 en total, la mayor parte con una renta per cápita entre 1.506 y 5.445 dólares anuales, aunque en los extremos de este grupo se encuentran países como Corea del sur o Argentina, con rentas entre los 7.000 y los 9.000 dólares, y China, con una renta de 750 dólares. El BIRF sólo presta a gobiernos e instituciones públicas. Los recursos de esta Institución proceden de las subscripciones de capital de los Estados miembros, de la emisión de bonos en los mercados internacionales, de fondos fiduciarios (trust funds) y de acuerdos de cofinanciación con gobiernos de países donantes. Entre 1990 y 1997 el BIRF otorgó créditos por valor de unos 15.000 millones de dólares anuales. En 1998 y 1999 esta cifra se elevó a unos 22.000 millones como consecuencia de los créditos extraordinarios derivados de la crisis asiática.

La Asociación Internacional de Fomento (AIF), creada en 1960, otorga créditos "blandos" a los países más pobres e insolventes, que no pueden acceder al mercado de capital privado ni a los préstamos del BIRF. Los países con una renta per cápita situada entre 1.505 y 895 dólares anuales en 1999 –en algunos casos, como la India o Pakistán, por debajo de esa cifra–, 16 en total, se denominan Blend Countries, y acceden a una "mezcla" de créditos del BIRF y de la AIF. Los que se sitúan por debajo de esa última cifra sólo acceden a los préstamos de la AIF. Todos los miembros del BIRF pueden adherirse a la AIF, que en la actualidad cuenta con 160 miembros. Los recursos de esta Institución proceden de aportaciones voluntarias de los países donantes, de una parte de los beneficios del BIRF, y de la devolución de anteriores créditos de la AIF. Se financia a través de las llamadas "reposiciones" que se convocan cada tres años. En la XI Reposición (1996-1999) la AIF obtuvo 22.000 millones de dólares, de los que el 50% fueron nuevas aportaciones de los países donantes. A finales de 1998 se alcanzó un acuerdo para la XII Reposición (2000-2202), por el que los donantes aportarán 8.650 millones de dólares. Aunque son organizaciones distintas, la AIF comparte personal, procedimientos, sede y criterios de actuación con el BIRF.

El Banco Mundial cuenta con el Instituto del Banco Mundial (antes Instituto de Desarrollo Económico), creado en 1955, que realiza actividades de capacitación, y con el Grupo de Inspección, un panel de expertos independientes creado en 1993 y que, a petición de los afectados por un proyecto, examina si el Banco Mundial actúa conforme a las "políticas de salvaguarda" aprobadas por sus órganos de gobierno en ámbitos como el impacto ambiental o el reasentamiento forzoso de población.

La Corporación Financiera Internacional (CFI), creada en 1956, es una entidad autónoma del Grupo Banco Mundial que apoya al sector privado de los países en desarrollo. Su principal objetivo es fomentar la inversión extranjera directa. Actúa a través de créditos, garantías de inversión y la participación directa en empresas, y patrocina créditos sindicados y otras operaciones para promover la inversión privada. En 1999 la cartera de la CFI se elevó a 12.900 millones de dólares, de los que 9.800 millones (el 76%) eran créditos, y 3.100 millones (el 24% restante) eran acciones. En 1999 también gestionó créditos sindicados por un total de 8.300 millones de dólares. La CFI obtiene la mayor parte de sus recursos mediante la emisión de bonos en los mercados internacionales.

Otras entidades orientadas al sector privado dentro del Grupo Banco Mundial son el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI), creado en 1988 para proporcionar garantías de inversión para proteger los activos de las compañías que invierten en los países en desarrollo frente a los denominados "riesgos políticos", y el Centro Internacional para el Arreglo de Diferencias de Inversión (CIADI), creado en 1966, que proporciona servicios de conciliación y arbitraje para resolver controversias entre los gobiernos y los inversores extranjeros.

Desde los años ochenta, el Banco Mundial ha sido objeto de un intenso debate público. Entre los temas más candentes se encuentran los siguientes:

- La orientación y la estricta condicionalidad de los "programas de ajuste estructural", que a menudo significan más desempleo y pobreza. A partir de 1990 el Banco Mundial ha incluido la reducción de la pobreza como uno de sus objetivos prioritarios, pero la estrategia adoptada no satisfacen a un gran número de expertos, ONG y agencias de las Naciones Unidas implicadas en el desarrollo social.

- El coste ambiental de los proyectos de construcción de infraestructura, de desarrollo industrial y de modernización agraria financiados por el Banco.

- Los deficientes resultados de una parte significativa de los proyectos financiados por el Banco Mundial, que revelaban serios problemas de gestión y supervisión interna.

- El proceso de toma de decisiones, que se considera poco transparente y poco democrático. El poder de voto, como indicamos, se asigna en función del capital desembolsado, lo que da la mayoría a los países industrializados.

- La descoordinación entre el Banco Mundial y las agencias de desarrollo de las Naciones Unidas.

El futuro de una institución como el Banco Mundial en una economía internacional en la que los flujos de capital privado han experimentado desde 1990 un crecimiento espectacular.

En los años noventa el Banco Mundial se ha convertido en una institución de carácter universal, al incorporarse un gran número de países del antiguo bloque del Este así como las nuevas repúblicas surgidas de la desmembración de la Unión Soviética, lo que ha llevado al Banco la compleja problemática de la transición. En 1995 James D. Wolfensohn se convirtió en el noveno presidente del Banco Mundial, emprendiendo un ambicioso programa de reformas internas y de reorientación de las políticas de la institución –entre ellas el denominado "Pacto Estratégico (Strategic Compact)– con el objetivo de superar algunas de sus más importantes carencia

Fuente:

GÓMEZ GALÁN, Manuel y José Antonio Sanahuja (1999), El sistema internacional de cooperación al desarrollo. Una aproximación a sus actores e instrumentos, Madrid, CIDEAL

A fin de salvaguardar el poder unilateral de veto de los Estados Unidos y la hegemonía de los países desarrollados, los EE UU han logrado imponer reformas al Convenio Constitutivo del FMI. Inicialmente las decisiones más importantes –por ejemplo, los cambios en el Convenio o la modificación de las cuotas– podían ser tomadas con el 70% de los votos. Dado que el porcentaje de Estados Unidos pasó del 31,1% del total en 1947 al 25,4 en 1959 y al 19,1 en 1981, en la "II Enmienda" al Convenio de 1976, se aumentó la mayoría necesaria al 85% de los votos. Además, el número de cuestiones que precisarían esa mayoría –nueve inicialmente, 18 en la "I Enmienda" de 1969– se aumentó a 39. La reforma dejó sin efecto real el aumento de la proporción de votos de los países en desarrollo –del 22% en 1947 al 40,5% de 1993–, aunque como grupo lograron una teórica capacidad de veto

El principal órgano de Gobierno del FMI y del Banco Mundial es la Junta de Gobernadores –uno por cada Estado miembro–, que goza de todos los poderes. Para el funcionamiento del FMI estos poderes se delegan en el Consejo de Administración, formado en 1993 por 24 Directores Ejecutivos. Cinco de ellos son nombrados directamente por los cinco miembros individuales que tengan las mayores cuotas, y el resto representan a grupos de países. El FMI cuenta con un Director Gerente o Director General, y el Banco Mundial con un Presidente. Por medio de un "acuerdo de caballeros" no escrito, el Director del FMI es europeo y el Presidente del Banco norteamericano. Este último cargo siempre ha estado ocupado por ex-directivos de los principales bancos privados y corporaciones de los EE UU, y algunos de ellos también han tenido cargos en el poder ejecutivo. El grado de discrecionalidad del Presidente ha sido bastante grande, y el cuerpo técnico y los Directores Ejecutivos –muchos de ellos procedentes de países en desarrollo– casi nunca han tenido la capacidad de impedir que la presidencia congelara los préstamos a los países con los que Estados Unidos se enfrentaba en la arena internacional. El cuerpo técnico no tiene formalmente poder de decisión, pero en la práctica es muy influyente para dar "luz verde" o denegar un crédito o un proyecto.

El proceso de toma de decisiones está muy influido por las normas internas de ambas instituciones y por determinados rasgos de su "cultura corporativa". En primer lugar, la extrema centralización del personal las hace poco permeables a las necesidades y las condiciones locales. El Banco Mundial, por ejemplo, tenía en 1993 6.800 funcionarios en Washington y sólo 314 en sus 69 delegaciones. Otros rasgos comunes al Banco y el Fondo son el secretismo y la falta de transparencia con el que han conducido sus operaciones, y la ausencia de mecanismos regulares de escrutinio público y rendición de cuentas (accountability) ante los destinatarios de los proyectos y los ciudadanos, que son quienes a la postre proporcionan los recursos de ambas organizaciones. La falta de control externo ha permitido que siguieran adelante proyectos desastrosos y que los funcionarios incumplieran la normativa del Banco, como probó el "caso Narmada" y el Informe Morse (ver recuadro 7). La deliberación y la concertación, en consecuencia, han sido durante años ajenas a su comportamiento. Las decisiones respecto a los proyectos del Banco, por otra parte, se han tomado sin consultar a los afectados. La participación local ha sido desconocida hasta la segunda mitad de la década de los ochenta, cuando el Banco ha empezado a tener relación con las ONG locales. En 1993 el 30% de los proyectos ya incorporaban a las ONG y las organizaciones de base. Desde la perspectiva del Banco se tiende a considerar a las ONG sólo como ejecutores de los proyectos. Muchas ONG, sin embargo, han reclamado participar también en el diseño de los proyectos y en la definición de las políticas.

En 1992 un informe encargado por el propio Banco Mundial, el llamado "Informe Wapenhans", alertaba sobre la tendencia del Banco de "prestar a toda costa". Como institución bancaria con un elevado rating en los mercados financieros, las preocupaciones del Banco han estado presididas por la movilización de sus depósitos y por la devolución de los créditos, lo que ha hecho poco atractivas las acciones de pequeña escala y ha sesgado la actuación del Banco en favor de los megaproyectos. Estos, por otra parte, han sido muy bien aceptados por los Gobiernos del Tercer Mundo, deseosos de consolidar su base política. La preocupación por la cantidad, según indicába el Informe Wapenhams, ha ido en detrimento de la calidad. Más de 6.000 proyectos han sido presentados al staff del Banco, y nunca se rechazó ninguno. La propensión a prestar también ha dejado en segundo plano el cumplimiento de los acuerdos de préstamo y las normas internas del Banco. Dando fuerza a este argumento, el Informe Wapenhans reveló que entre 1981 y 1991 los proyectos "insatisfactorios" habían pasado del 15 al 38% del total, en el 78% no se habían cumplido las condiciones acordadas, y en el 20% existían problemas en el reembolso de los créditos.

La crítica generalizada a las actuaciones del Banco y los serios problemas detectados por los Informes Wapenhams y Morse han sido el catalizador de algunas reformas recientes del Banco. En 1993 se puso en marcha un programa de mejora de la calidad de los proyectos (llamado "Próximas Etapas"), una nueva política de información pública y un Panel de Inspección Independiente –una propuesta del Informe Morse y las ONG–, al que pueden apelar las entidades ciudadanas cuando el Banco incumpla sus normas o su acción contradiga sus prioridades y políticas. Sin dejar de considerar positivos estos pasos, su alcance ha sido juzgado insuficiente. Muchos de los informes clave serán facilitados al público sólo cuando los préstamos ya estén aprobados, y los Directores Ejecutivos pueden obstaculizar las indagaciones del Panel. Pese a estas limitaciones, la actitud de reforma del Banco contrasta fuertemente con la del FMI, que mantiene un secretismo rayano en lo absurdo, y que no ha dado pasos significativos para mejorar su transparencia y procedimientos de rendición de cuentas.

Fuentes: "The World Bank and development..." 1990; Wapenhams 1992; Banco Mundial 1993e; FMI 1993b; Udall 1994b; Ffrench 1994.

Desde su creación, las Naciones Unidas y las organizaciones de Bretton Woods han vivido una historia de divergencias, descoordinación y desencuentros, a pesar de la retórica de los documentos oficiales sobre su "estrecha colaboración". La Carta de las Naciones Unidas, adoptada en 1945, estableció que la cooperación y el desarrollo económico son parte de los fines de la Organización, pero en la práctica las cuestiones del desarrollo y la gobernación económica global quedaron fuera de su alcance. El poder real en materia monetaria y financiera ha estado en manos del FMI, y el Banco Mundial ha sido la principal organización internacional en el campo de la financiación del desarrollo. Así lo revelan las diferencias en los sistemas de gobernación: "un país, un voto", decisiones no vinculantes en la Asamblea General de la ONU, versus decisiones vinculantes y voto desigual en función de la cuota/capital en el FMI y el Banco Mundial. De esta forma la cooperación económica global, uno de los ámbitos "duros" de las relaciones internacionales, quedaba bajo el control hegemónico de Estados Unidos.

En 1947 las Naciones Unidas, el Banco Mundial y el FMI adoptaron un Acuerdo Especial por el que las las instituciones de Bretton Woods se convertían en "organismos especializados de Naciones Unidas". El Acuerdo, sin embargo, es muy débil respecto a los firmados con otras organizaciones especializadas como la OIT, la UNESCO o la OMS. En las negociaciones, el FMI y el Banco –con el respaldo de Estados Unidos– exigieron total autonomía respecto a Naciones Unidas, argumentando que el Banco debía ser independiente de instancias y motivaciones "políticas" –Estados Unidos recelaba del papel de la URSS y sus aliados en el ECOSOC–, y se opusieron tajantemente a aceptar las disposiciones del Acuerdo que obligaban a la coordinación y al intercambio de información. El FMI y el Banco Mundial quedaron así al margen de Naciones Unidas y bajo un control mucho más directo de los países más ricos. Esta situación volvió a repetirse a principios de los años sesenta, cuando fue creada la AIF y el proyecto original de un Fondo Especial de Naciones Unidas para el Desarrollo Económico (el SUNFED) fue abandonado, creandose otra institución más limitada que, con el tiempo, daría lugar en 1966 al PNUD. El entonces Secretario General de la ONU, Dag Hammarsjköld, pretendió establecer algún vínculo entre Naciones Unidas y la AIF, lo que fue rechazado por el Banco. Se creó un Comité de Enlace, que apenas ha funcionado. En 1966 el Banco Mundial desafió una resolución de la Asamblea General por la que todos los organismos de Naciones Unidas debían retirar el apoyo a la Sudáfrica del Apartheid. Las gestiones del Secretario General U Thant para modificar la actitud del Banco tampoco surtieron efecto.

En consecuencia, los órganos de Naciones Unidas competentes en materia económica y social –como la Asamblea General, el Consejo Económico y Social (ECOSOC), o las comisiones económicas regionales– y las agencias especializadas –PNUD, UNICEF...– no han tenido capacidad para influir en las políticas y decisiones del FMI y el BM. El ECOSOC , a pesar de ser diseñado como alto órgano de deliberación y coordinación de las agencias y las políticas de los Estados miembros en materias económicas y sociales, nunca pudo actuar como tal. Y el Secretario General no tiene autoridad particular sobre el Director del Fondo y el Presidente del Banco; es, a lo sumo, un primus inter pares. El Fondo no se ha sentido obligado a ser el instrumento multilateral de coordinación de las políticas macroeconómicas para el cumplimiento de los fines de la Carta de Naciones Unidas, y el Banco ha respondido a sus propios fines y políticas. Peor aún, la estrategia de crecimiento económico del FMI y el Banco mundial ha estado frecuentemente en contradicción con las "Estrategias Internacionales de Desarrollo" que desde el decenio de los sesenta elabora Naciones Unidas. En los años ochenta, los programas de ajuste y su ortodoxia neoliberal han sido un instrumento muy efectivo para desbaratar, coincidiendo con la política exterior de Estados Unidos durante el periodo Reagan, las propuestas de desarrollo alternativo y de cooperación norte-sur que los países en desarrollo lanzaron en los años setenta en el marco de Naciones Unidas, como el Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) o la UNCTAD. Y estos mismos programas han acabado además con años de esfuerzo e inversiones del PNUD, UNESCO, UNICEF o la OMS para construir sistemas de salud y educación efectivos en los países en desarrollo. No debe extrañar, por ello, que algunas de las críticas más consistentes de la ortodoxia del Fondo y el Banco haya surgido precisamente en el seno de agencias de Naciones Unidas, como el UNICEF y el PNUD, con su propuesta de "desarrollo humano".

Se ha alegado frecuentemente que Naciones Unidas es una organización cuyo objetivo primordial es el mantenimiento de la seguridad y la paz internacional, y que es para esta tarea para la que fue equipada institucionalmente con el Consejo de Seguridad. Cincuenta años después de la firma de la Carta de Naciones Unidas, en un mundo muy distinto, ya no es posible sostener que la seguridad y la paz son cuestiones de naturaleza primordial o exclusivamente militar o política. Un enfoque integrado, que también incluya las dimensiones económicas, sociales y ambientales responde mejor a las realidades de los años noventa. Alvaro de Soto, representante del Secretario General de Naciones Unidas para el proceso de paz en El Salvador, ha sido un observador privilegiado de estos problemas, y ha alertado sobre los peligros que se derivan de ignorar ese nuevo enfoque de la seguridad, dejando que la ONU y las instituciones de Bretton Woods actuen descoordinadamente, y permitiendo que el FMI y el BM sigan actuando con enfoques economicistas cuando están en juego la paz o la democratización (ver también recuadro 6). En el caso de El Salvador, como ha relatado de Soto, el proceso de paz impulsado por la ONU ha coincidido con un riguroso programa de ajuste estructural del FMI. Este último ha limitado la capacidad financiera del Gobierno para hacer frente a los gastos derivados de los Acuerdos con el FMLN, como es la creación de la policía civil, la asignación de tierras y la reintegración de los ex-combatientes. La falta de coordinación entre el FMI y el Banco, por una parte, y Naciones Unidas, por otra, situó al Gobierno salvadoreño ante un difícil dilema: ¿Se debería sacrificar la estabilización a la implementación de los Acuerdos, o se debe acometer el programa de ajuste aunque ello ponga en peligro la paz?. Este dilema pudo no haberse planteado. El proceso de ajuste podría haberse diseñado de forma que reforzara el proceso de paz, en vez de debilitarlo. Para Soto, El Salvador fue como « un paciente en la mesa de operaciones, con dos cirujanos separados por una cortina, operando al mismo tiempo órganos vitales distintos, y sin hablarse el uno al otro » (Soto y Castillo 1994, p. 74)

El "Grupo del Banco Mundial" comprende varias organizaciones con funciones diferenciadas. El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) fue la institución propiamente creada en Bretton Woods. Otorga créditos a los gobiernos o a entidades con garantía gubernamental para proyectos de inversión en capital, en una alta proporción en infraestructuras. Sus tipos de interés son los del mercado, y los periodos de amortización son de 12 a 20 años (Long-term project lending en la jerga del Banco). Desde 1980 también otorga créditos para el Ajuste Estructural (Policy-based lending). Su capital autorizado inicialmente fue de 10.000 millones de dólares. Los Estados miembros desembolsaron el 20% –la parte de Estados Unidos era entonces el 37%– y obtuvo el resto emitiendo bonos en los mercados de capital privado u obteniendo empréstitos de los gobiernos. Por esta razón, el BIRF ha estado siempre preocupado por obtener beneficios y por conservar el elevado rating de sus bonos en los mercados internacionales. En 1993 prestó unos 16.000 millones de dólares, y ganó 1.800 millones. El hecho de que el Banco obtenga beneficios de los países en desarrollo, muchos de ellos muy pobres, ha suscitado críticas respecto al carácter de la "ayuda" que presta.

En 1956 fue creado el Instituto de Desarrollo Económico (IDE), un centro de definición de políticas y formación de alto personal en materia de desarrollo. El IDE ha tenido un papel muy importante en la penetración de las estructuras gubernamentales de los países en desarrollo, creando una "clientela" adicta a sus servicios financieros, y en la expansión en el tercer mundo de la concepción económica "desarrollista" del Banco. También en 1956, por iniciativa de los EE UU, fue creado un organismo autónomo para realizar inversiones no reembolsables en empresas privadas y financiar y apoyar procesos de privatización. Se trata de la Corporación Financiera Internacional (CFI).

En 1960 se creo la Asociación Internacional de Fomento (AIF). Los préstamos de la AIF son "concesionales": casi no tienen intereses, el periodo de gracia es de 10 años y se reembolsan entre 35 y 40 años. Sólo los países pobres –PIB per cápita inferior a 1.305 dólares en 1994– pueden acceder a estos créditos. La AIF comparte personal e instalaciones con el BIRF y tiene similares procedimientos de votación y toma de decisiones, por todo lo cual sus políticas no se han distanciado, en la práctica, de las aplicadas por el BIRF (en 1991 el 30% de los fondos desembolsados eran préstamos de ajuste estructural). Sus fondos proceden de donaciones de países ricos, otorgados en "reposiciones" periódicas, de beneficios del BIRF y de amortizaciones de sus propios créditos. En la décima reposición, los donantes acordaron aportar un total de 18.000 millones de dólares para el trienio 1993-1996. La creación de la AIF tuvo inspiración norteamericana. Estados Unidos y el Reino Unido se opusieron durante mucho tiempo a la concesión de ayuda en términos "blandos" o no comerciales. Sin embargo, esta política cambió cuando Naciones Unidas, respondiendo a la demanda de los países en desarrollo, intentó crear un "banco" no comercial de ayuda concesional, el llamado "Fondo Especial de Naciones Unidas para el Desarrollo Económico" o SUNFED. Estados Unidos y Gran Bretaña, al lanzar la AIF, lograron desarticular esta iniciativa y al tiempo extendieron su control a la ayuda concesional.

El Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI), fundado en 1988, fomenta la inversión privada en los países en desarrollo, proporcionando garantías frente a situaciones como la guerra o las nacionalizaciones.

Con la expresión "políticas de ajuste" se suele hacer referencia tanto a la "estabilización" como al "ajuste estructural". Los programas de estabilización o ajuste macroeconómico, inicialmente responsabilidad del FMI, se concentran en objetivos de corto plazo –generalmente del lado de la demanda– como la eliminación de los déficit de la balanza de pagos o el control de la inflación. Los programas de ajuste estructural, por el lado de la oferta, pretenden modificar la estructura productiva a largo plazo, para hacerla más eficiente en su inserción en el mercado mundial. Ello ha sido considerado tarea sobre todo del Banco Mundial. Esta distinción, importante para interpretar el alcance de las diferentes políticas, se ha ido haciendo cada vez más difusa en la práctica de ambas instituciones en los ochenta, que con su "condicionalidad cruzada" y su creciente sobreposición de funciones han establecido un continuum en el que estos dos momentos son difíciles de distinguir. Los PAE suelen tener una duración de uno a cinco años, y en las negociaciones con el país afectado se definen en un "Documento Marco de Política" (Policy Framework Paper o PFP), que suele tener los siguientes componentes:

Objetivo: desacelerar ("enfriar") el crecimiento de la demanda interna para reducir las importaciones y disminuir el déficit. Para ello se aplican las siguientes medidas:

Objetivo: Reducir el déficit comercial. La devaluación encarece las importaciones, y por lo tanto su demanda en el mercado nacional, y tiende a promover las exportaciones a través de dos mecanismos: por un lado, la devaluación reduce los precios internos, aumentando la competitividad internacional de la producción exportable. Por otro lado, incentiva a los productores nacionales a vender en mercados externos, en los que obtienen divisas y, al cambio en moneda nacional, ingresos superiores.

El FMI y el BM suelen insistir en que la devaluación ha de serlo en términos reales (es decir, en relación con el poder de compra de otras monedas y no sólo respecto de su valor nominal) y se han de evitar subsiguientes alzas en los precios internos que neutralizarían sus efectos, en concreto mediante la contención salarial.

Objetivo: dar a los mercados –a los que se supone portadores per se de la racionalidad que garantiza la máxima eficiencia económica– el papel principal en la asignación de recursos, con una política de "precios correctos" basada en la reducción o eliminación de la regulación estatal. En esta dirección se aplican medidas como las siguientes:

• Apertura comercial, desgravación arancelaria y desmantelamiento de medidas de protección a la producción nacional; eliminación de las restricciones y reglas a la inversión extranjera

En 1989, tras constatarse las carencias del Plan Baker, los EE UU lanzaron un programa de reducción de deuda comercial para países de renta media severamente endeudados. Este, conocido como "Plan Brady", propuso reducir vieja deuda mediante recompras y canjes de deuda por activos o por naturaleza (Debt for equity o Debt for nature swaps) y la reestructuración de la restante. Inicialmente se estimaba que 39 países pudieran acogerse al Plan en tres años, pero hasta 1993 sólo se aplicó a 8 países (Brasil, México, Uruguay, Costa Rica, Filipinas, República Dominicana, Venezuela y Nicaragua), aunque entre ellos estaban algunos de los más endeudados. Mediante acuerdos con los bancos privados, con apoyo del FMI y el BM, estos países han logrado reducir en torno al 20% de su deuda más antigua –30% en el caso de Argentina– y reestructurar el 50% del resto, haciendo el pago de intereses más soportable. Sin embargo, el Plan Brady nació con financiación insuficiente y no ha logrado reducir el monto total de la deuda, ya que la mejora de la solvencia de los deudores permitió la contratación de nuevos créditos. La deuda total de estos países siguió creciendo, se ha mantenido en un nivel excesivamente alto y sigue impidiendo la plena recuperación de la inversión y el crecimiento.

En el caso de los países más pobres, en su mayoría en el África subsahariana y Asia, la proporción de deuda oficial es mucho mayor. En el caso de África el 77% de su deuda es con instituciones oficiales, y el 36% son deudas con el FMI y el Banco Mundial. El peso de la deuda en estos países también es mayor debido a la fragilidad de sus economías mono-exportadoras. Resulta paradójico comprobar que uno de los principales frenos al desarrollo en los países más pobres es la deuda contraída con instituciones "de promoción del desarrollo", y ver cómo muchos de estos países entregan a dichas instituciones más fondos de los que reciben. Por todo ello, la reducción de la deuda pública bilateral y multilateral tiene para estos países una importancia crucial.

Las modalidades tradicionales de abordar el problema –reprogramaciones, créditos SAF y ESAF– no han sido efectivas, y lo mismo ha ocurrido con las propuestas de reducción de deuda. En la reunión del G-7 de Toronto (1988) se realizó la primera propuesta de cancelación y reprogramación de deuda (a 25 años) para los países más pobres, denominada "Términos de Toronto". Estos, sin embargo, sólo lograron la reducción del 10% de la deuda oficial bilateral, han estado condicionados a la adopción de medidas de ajuste, y no impidieron los atrasos ni que la deuda total continuara creciendo (en el caso del África subsahariana a un ritmo del 10% anual). En septiembre de 1990, ante las limitaciones de los Términos de Toronto, se sucedieron dos nuevas propuestas. El ministro holandés Jan Pronk (Propuesta Pronk), planteó la cancelación total de la deuda oficial a los países más pobres y endeudados, condicionada a profundas reformas políticas. John Major, entonces Canciller del Exchequer británico, propuso por su parte los "Términos de Trinidad", que incluían la cancelación de dos tercios de la deuda oficial, reprogramación del resto a 25 años, cinco años de gracia, y vinculación de los pagos a la situación de las reservas. Los Términos de Trinidad no fueron aceptados, y en 1991 el G-7 lanzó una propuesta más limitada para los países de bajos ingresos, los "Términos de Toronto Ampliados", en cuyas opciones se incluye una reducción del 50% de las obligaciones, una reprogramación del resto a 23 años y seis años de gracia. También en 1991 se lanzaron los "Términos de Houston", una propuesta bastante similar para países muy endeudados de renta media-baja .

En 1991 el G-7 decidió cancelar el 50% de la deuda oficial de Polonia y Egipto. Este tratamiento excepcional se debió, en el primer caso, al fuerte coste de las reformas hacia la economía de mercado, y en el segundo a su postura pro-occidental en la guerra del Golfo. Algunos países, por su parte, han decidido unilateralmente la condonación de importantes porcentajes de deuda bilateral oficial. Estos casos muestran que los países industrializados podrían hacer más respecto a la deuda de los países más pobres, y que sólo se ha actuado cuando ha habido intereses estratégicos en juego.

Como han señalado el BM y la UNCTAD, en la actualidad ya resulta claro que una reducción del 50% de la deuda oficial es demasiado poco, y que sólo esquemas comprehensivos, que contemplen todos los tipos de deuda, y que estén basados en la propuesta Pronk, los Términos de Trinidad, o la propuesta de la Organización para la Unidad Africana de cancelación del 80%, permitirían a algunos países volver a iniciar su proceso de desarrollo. En algunos, incluso si se aplicaran los Términos de Trinidad, el peso de la deuda restante seguiría siendo insostenible y serían necesarias medidas adicionales de reducción y apoyo financiero. Todo esto es factible, y el Banco Mundial y el FMI podrían jugar un papel en ellas. Si no se han adoptado hasta ahora ha sido, básicamente, por la falta de voluntad política –los casos de Egipto y Polonia así lo muestran– de algunos países industrializados.

Los enfoques económicos y sociológicos convencionales suelen considerar los hogares como unidades de análisis, ignorando la dimensión de género del desarrollo. Sin esta perspectiva, sin embargo, se corre el riesgo de ignorar que la carga del ajuste en los hogares ha sido soportada desproporcionadamente por las niñas y las mujeres, como consecuencia de unas estructuras sociales en las que ser mujer significa ser objeto de diversas formas de discriminación.

La reducción del consumo familiar asociada a los programas de estabilización y ajuste estructural puede implicar que alguno de los hijos abandone los estudios. A menudo, esta decisión afecta antes a las niñas que a los niños. Las tasas de deserción escolar de muchos países en desarrollo reflejan que este comportamiento está muy extendido, cerrando el acceso a la educación a muchas mujeres. Lo mismo ocurre en situaciones de extrema pobreza con el acceso a los alimentos. En ausencia de guarderías, la incorporación de la mujer al trabajo supone que las hijas mayores asumen desde corta edad el papel de "madres sustitutas", lo que es un motivo adicional para el abandono escolar.

La caída de los ingresos familiares implica también que la mujer sea responsable de proveer directamente bienes y servicios esenciales que antes podían adquirirse en el mercado o eran proporcionados o subsidiados por el Estado (alimentos, leña, cuidado de los hijos, atención sanitaria), lo que implica cargas adicionales de trabajo no pagado y, en términos sociológicos, que se transfieren en mayor medida a las mujeres los costes de la reproducción de la fuerza de trabajo. Los recortes del gasto social en salud tienen también una incidencia mayor en las mujeres en edad reproductiva. Y también son las mujeres las que al incorporarse al trabajo fuera del hogar complementan los ingresos familiares, a menudo de forma precaria, en el sector informal urbano, y veces a través de migraciones internacionales de marcado sesgo femenino (p.e. las procedentes de la República Dominicana) o sufriendo explotación sexual. En Tailandia, uno de los países "modélicos" del FMI, se estima que el 10% del PIB procede de las "industrias del sexo", y 800.000 niñas menores de 16 años están atrapadas en la prostitución ligada al "turismo sexual".

En febrero de 1989 el Gobierno del socialdemócrata venezolano Carlos Andrés Pérez, apenas 25 días después de haber tomado posesión, anunció la imposición de un duro programa de austeridad que incumplía sus compromisos electorales. El programa, acordado con el FMI, incluía recortes de los subsidios a los bienes de consumo popular y subidas drásticas de los precios del combustible y de los productos básicos. La población de Caracas reaccionó con manifestaciones masivas, saqueos a los comercios y violencia callejera. La protesta, repentina y ajena a los partidos y a las organizaciones populares y sindicales, sólo terminó tras un baño de sangre. Se estima que un millar de personas murieron o desaparecieron, hubo más de 2.000 heridos y cientos de detenidos en la represión del "caracazo". En 1982 Santo Domingo, capital de la República Dominicana, vivió un episodio similar. Un impopular "paquete" de medidas de austeridad impuesto por el FMI al nuevo Gobierno socialdemócrata, que suponía un recorte drástico del poder adquisitivo, llevó a miles de personas a la calle y ocasionó una oleada de saqueos. La intervención militar que acabó con la protesta causó más de 200 muertos y 400 heridos, y más de 5.000 personas fueron encarceladas. En mayo de 1989 las masas populares se adueñaron también de las calles de las ciudades argentinas de Rosario, Tucumán y Mendoza. Los supermercados fueron saqueados en respuesta a la crítica situación económica en la que desembocó el fallido "Plan Austral" del presidente Alfonsín. Revueltas urbanas con similares características e incluso con las mismos eslóganes se han producido desde 1976 en lugares tan distantes como Perú, Jamaica, Egipto, Sudán, Marruecos, Brasil, Chile, Haití, Panamá, Argelia, Trinidad y Tobago, Nigeria y Ghana. Sólo en América Latina se han registrado en 16 de los 21 países más grandes. En todos los casos han estado asociadas a programas de estabilización y ajuste impuestos por el FMI, y la protesta colectiva se ha dirigido contra este organismo. El carácter internacional de la revuelta es un fenómeno decididamente nuevo respecto a unas protestas cuya forma guarda similitudes con los "motines de precios" o las "revueltas del pan" de siglos anteriores. Por esta razón se ha denominado a este tipo de revueltas los "motines del FMI" (IMF riots).

La respuesta violenta de la población a los programas de ajuste y liberalización es "la punta del iceberg" de problemas mucho más graves, como el carácter no democrático de los programas de ajuste, o el problema de la viabilidad de las "democracias con pobreza", de regímenes democráticos, en muchos casos incipientes, asentados sobre la pobreza , la desigualdad y la exclusión.

En el contexto de la crisis de la deuda, los programas de ajuste han sido presentados como "única alternativa". Estos programas se han justificado con argumentos tecnocráticos, y la negociación sobre la distribución de los costes del ajuste se ha sustraído a los mecanismos de concertación con los actores sociales –p.e. los sindicatos– y a las instancias parlamentarias de representación y participación democrática. A menudo, el FMI y los gobiernos han argumentado que la participación pública no es deseable, pues "desviaría" los programas de su optimum técnico. Por esta razón, la aplicación del ajuste ha sido a menudo más fácil para los gobiernos autoritarios, aunque el tecnocratismo y la ausencia de concertación social también ha sido común en programas aplicados por gobiernos formalmente democráticos.

Por otra parte, los programas de ajuste han debilitado –a veces conscientemente– a amplios sectores de la sociedad civil, un elemento clave para el sustento de la democracia. La precarización del empleo y el empobrecimiento de las clases medias y de los sectores trabajadores se han traducido en un debilitamiento de sus organizaciones representativas, de su poder de negociación y concertación y, en definitiva, de su capacidad de influir en la política nacional. Paralelamente, con los programas de ajuste ha aumentado el poder político de grupos y organizaciones vinculados a los sectores económicos favorecidos por el ajuste: grandes propietarios agrícolas, empresas del sector exportador y capital transnacional.

Los teóricos liberales insisten en que la liberalización económica refuerza la apertura democrática, pero la situación de muchos países en desarrollo muestra que en realidad esta relación es muy problemática. En no pocas ocasiones una rápida liberalización hace muy difícil con la consolidación de una democracia real. La aplicación de los Programas de Ajuste y la adopción del "Consenso de Washington" impide al Estado adoptar las políticas sociales, fiscales, de empleo y de rentas necesarias para reducir la pobreza, dotar de contenido económico y social efectivo a la democracia, y garantizar la cohesión social en la que se sustenta a largo plazo un régimen democrático. Los Zapatistas que se alzaron en el Estado mexicano de Chiapas eligieron para su primera acción armada la fecha en la que entraba en vigor el Tratado de Libre Comercio con América del Norte. Con este símbolo señalaron que de poco sirve la apertura económica si esta no va acompañada de una reforma política y, sobre todo, si no deja espacios para la supervivencia de millones de pequeños campesinos, jornaleros, artesanos y trabajadores cuya producción para los mercados locales pasa a ser repentinamente "ineficiente" o "no competitiva" para los requisitos de un mercado mundial dominado por las transnacionales.

En los procesos de democratización emergen con más fuerza las demandas sociales que no pudieron ser expresadas durante el periodo autoritario. Si estas no son atendidas a causa de las restricciones fiscales que impone el ajuste y el pago de la deuda externa, pronto pueden aparecer la apatía política y la deslegitimación de las instituciones, los partidos y el propio régimen democrático. Las elevadas tasas de abstención que se producen en las convocatorias electorales de distintos países en desarrollo así lo indican. La frustración de la clase media y de los estratos populares, en este contexto, es un terreno abonado para movimientos o líderes demagógicos, populistas o autoritarios. Todos estos factores, por último, reducen la percepción de los riesgos y costes que comporta una intervención militar en la política nacional. El caso de muchos países de América Latina, África, el Magreb y en particular el de Rusia –el fenómeno Zhirinovski no puede explicarse sin recurrir al empobrecimiento masivo causado por la "terapia de shock" del FMI– ilustran cómo los problemas de la estabilidad política, la gobernabilidad democrática e incluso la estabilidad y la paz internacional no pueden mantenerse al margen de las políticas de reforma económica y de su dimensión social.

Por otra parte, con la liberalización los Estados han perdido el control de variables clave de política económica, en campos como la política fiscal, la oferta monetaria, la política cambiaria, los tipos de interés, o la política salarial y de protección social. De esta forma se ha producido un enorme traspaso de soberanía nacional a los organismos financieros internacionales y a la banca y los países acreedores. El ajuste, en este sentido, ha sido el vehículo para restringir la libertad de los países del sur para elegir libremente su propio modelo de desarrollo. Se ha argumentado que este hecho es inevitable, al ser parte de un proceso de globalización y de interdependencia creciente, que erosiona el poder del Estado y que afecta a todos los países. Sin negar validez a este argumento, lo cierto es que este proceso se ha producido de forma asimétrica y en perjuicio de los países del Sur, y que en contrapartida ni estos Estados ni sus ciudadanos han encontrado en los débiles e inadecuados foros internacionales un espacio para expresar su disentimiento con unas políticas que les golpean injustamente.

Fuentes: Castells 1994, p. 13; Ghai 1992, p. 115; Walton y Ragin 1990; Haggard y Kaufman 1992; Lafay y Lecaillon 1994, p. 78, 93 y 111.

En Brasil ha coincidido una intensa actividad del Banco Mundial con algunos de los más agudos procesos de deterioro ambiental del mundo. Con la construcción de la Carretera Transamazónica, iniciada en 1970, comenzó una etapa de colonización en la que el Estado Brasileño, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial invirtieron en la región más de 10.000 millones de dólares, financiado grandes obras de infraestructura (carreteras de penetración y plantas hidroeléctricas) y proyectos mineros, en gran medida orientados a la exportación y a mejorar la capacidad de pago de la deuda externa brasileña. El gobierno, además, concedió crédito subsidiado y otorgó generosas exenciones fiscales a las explotaciones agropecuarias (grandes fazendas dedicadas a la ganadería extensiva), causando la deforestación de grandes extensiones, ahora ocupadas por pastizales degradados poco productivos.

La presa de Tucuruí, finalizada entre 1984 y 1986, provocó el desplazamiento forzoso de 4.300 familias –muchas de ellas amerindias, que perdieron sus tierras ancestrales– e inundó 216.000 has. de selva que no fue previamente talada. Más de 13 millones de metros cúbicos de madera, previamente fumigada con dioxina, se pudrieron en el agua alterando su composición química. El proceso de eutrofización ha dado lugar a un fuerte aumento de las enfermedades transmitidas por el agua 300 km. aguas arriba del embalse. El Programa Grande Carajás, ubicado en torno a la ciudad de Marabá (Estado de Pará), incluye un gran polo minero, un corredor ferroviario de 890 km. al puerto de San Luis de Maranhão, e instalaciones metalúrgicas que producirán 35 millones de toneladas de hierro anuales utilizando como combustible el carbón vegetal procedente de la tala de 3.500 km2 de bosque al año. Se estima que a medio-largo plazo Grande Carajás deforestará un área mayor que Francia y Alemania juntas. Este proyecto ya ha atraído migraciones masivas, provocando la colonización y la deforestación espontánea (basada en sistemas de roza y quema que degradan irreversiblemente el delicado equilibrio de los suelos amazónicos) de extensas áreas de los Estados de Pará y Maranhão. Con apoyo del Banco Mundial, el Gobierno ha impulsado grandes programas de colonización a fin de reducir la presión sobre la tierra que ejerce la gran masa de jornaleros agrícolas desposeídos del poblado Sureste y el empobrecido Nordeste. De esta forma, el Gobierno evita abordar la necesaria reforma agraria y enfrentarse con los intereses de los fazendeiros. El programa de colonización más ambicioso ha sido el "Polo Noroeste" del Estado de Rondônia, al que hasta 1986 se atrajeron miles de campesinos. La carretera financiada por el Banco permitió también la llegada masiva de madereros, fazendeiros y buscadores de oro. La deforestación y la expulsión de los indígenas de sus tierras ancestrales fue el resultado lógico. La destrucción del bosque tropical ya ha alcanzado la mitad del territorio del Estado, a pesar de que sólo el 17 % de su superficie es apta para la agricultura. Como han reconocido tanto el Gobierno brasileño como el Presidente del Banco Mundial, "Polo Noroeste" ha sido un desastre ecológico de grandes proporciones. En 1992 el Banco Mundial financió con 167 millones de dólares el proyecto "Planafloro", destinado a definir un "marco de actuación para el desarrollo sostenible" en Rondônia. Sin embargo, diversos informes de ONG señalan que "Planafloro" ha sido un costoso fiasco. Los fondos solo han servido para financiar las exhaustas arcas del gobierno estatal, sin destinarse a sus objetivos originales, y el proceso de deforestación no se ha detenido.

En el caso brasileño, la presión de las organizaciones brasileñas, los movimientos indígenas, las ONG internacionales y el Congreso norteamericano ha logrado que el Banco Mundial cancele algunos créditos e introduzca condicionalidad "verde". En 1988, por ejemplo, la acción de los caciques Caiapó logró la cancelación de los créditos para la hidroeléctrica de Xingú.

En la India el Banco financió cinco centrales eléctricas, 12 minas a cielo abierto y varias fábricas de cemento en Singrauli. Este proyecto obligó al desplazamiento forzoso de más de 200.000 personas. Por su escasa eficiencia y sus emisiones de CO2, este complejo se encuentran entre los más contaminantes del planeta. A pesar de los fracasos cosechados por la "política de grandes embalses", el Gobierno Indio y los Gobiernos de los Estados de Gujarat, Madhya Pradesh y Maharastra, con financiación otorgada desde 1985 por el Banco Mundial, insistieron de nuevo en un proyecto de proporciones gigantescas. La presa de Sardar Sarovar sobre el rio Narmada prevé la creación de un gran embalse de 200 km. de largo, un gran número de diques menores, un canal de 460 km. y 75.000 km. de canales auxiliares de irrigación, todo ello con un coste de 3.500 millones de dólares. Este conjunto inundará 350.000 has. de bosque y 200.000 has. de tierras de labor. Unas 250.000 personas perderán sus tierras y están siendo obligadas al reasentamiento forzoso, perdiendo sus medios de vida y sus vínculos seculares con la tierra y el río. El fuerte movimiento de oposición que se ha producido ha sido reprimido por el Gobierno, dando lugar a violaciones de los derechos humanos.

En julio de 1992 se hizo público el informe de la "Comisión Morse", un equipo independiente de evaluación enviado por el Banco. Esta Comisión comprobó que el staff del Banco había actuado de forma « deshonesta », violando sistemática y conscientemente sus propias directivas de impacto ambiental y reasentamiento de desplazados. También constató que el reasentamiento era virtualmente imposible por falta de medios y tierras en los tres Estados afectados. Según el informe de esta Comisión, todavía en 1992 no existían evaluaciones de impacto ambiental; los costes del proyecto estaban infravalorados y sus supuestos beneficios se calcularon muy por encima de lo que podía razonablemente esperarse, lo que lo hacía totalmente antieconómico. No se habían tomado en cuenta, además, los riesgos de enfermedades –como la esquistosomiasis–, filtraciones, salinización y anegamiento de tierras que acompañan a las grandes obras de irrigación, y la vida útil del embalse debía reducirse a la mitad de lo estimado debido al rápido proceso de sedimentación. La Comisión recomendó, finalmente, que no se concedieran más fondos a Narmada. En mayo de 1993, tras unas negociaciones "en la sombra", el Gobierno Indio renunció a los últimos tramos de crédito destinados a Narmada, manifestando su voluntad de proseguir con el proyecto en solitario, permitiendo así la retirada del Banco Mundial.

Fuentes: Bank Information Center 1990, George 1990, Morse y Berger 1992, Ffrench 1994, y diversos números de The Ecologist.

Las propuestas del FMI han sido presentadas recientemente por su Director, Michel Camdessus. Por su limitado alcance no pasan de ser "ajustes menores" que no se enfrentan a los problemas de fondo de un sistema monetario y financiero internacional profundamente deteriorado. Pero además, como cabe esperar de una burocracia desprovista de funciones claras desde la ruptura del sistema monetario en los años setenta, y cuya mera existencia –y duplicidad de funciones con el Banco Mundial– es cuestionada por críticos de uno y otro lado, las propuestas del Fondo revelan que la institución busca sobre todo "encontrar un nuevo empleo" para lo que resta de la década, aumentando de paso sus propias competencias y recursos financieros.

Constatando que no se puede abandonar el sistema monetario internacional (SMI) a las fuerzas del mercado, el Fondo avanza su "visión" de un futuro SMI caracterizado por una mayor estabilidad cambiaria, y en el que el FMI tendría un papel central. Esta podría lograrse, según Camdessus, a partir de una coordinación macroeconómica efectiva, de acuerdos de cooperación o unificación monetaria regionales –particularmente el Sistema Monetario Europeo– y de una mayor integración, que ha de alcanzarse a través de la liberalización de los movimientos internacionales de capitales. Este sistema, según el FMI, no podrá prescindir de más recursos financieros para enfrentarse a posibles crisis. Las tareas y reformas del FMI que se derivan de esta visión han sido presentadas por Camdessus en un plan de acción que consta de cuatro elementos:

Este programa, por sus escasas pretensiones, puede ser aceptado por los países más industrializados, que hasta ahora han demostrado escaso interés en una reforma más sustancial del SMI que como veremos podría implicar la cesión de parte de su soberanía. En este sentido, no puede acusarse al Fondo de falta de realismo. Sin embargo, no debemos dejar de anotar que se dejan de lado las profundas inadecuaciones del actual sistema –o "no sistema"– monetario y financiero internacional, y del propio FMI como institución encargada de su regulación. Con las propuestas del Fondo, los grandes problemas que han lastrado la economía internacional se mantienen, y no se da ningún paso para para modificar los fundamentos de un orden internacional injusto. Si las reformas del FMI son aceptadas por los Estados miembros, persistirá la vulnerabilidad, la inefiencia, la insuficiencia, la asimetría de las obligaciones de ajuste, el carácter no democrático y la falta de equidad que han venido caracterizando al sistema y al propio FMI. Como ha señalado Angel Martínez González-Tablas, en este caso se trata claramente de un intento de regulación más funcional del centro del sistema, que se limita a optimizar la reproducción del actual orden económico mundial sin pretender modificar en lo más mínimo una situación dominada por el deterioro del medio ambiente y la marginación de los países en desarrollo.

El Banco Mundial ha aprovechado su cincuenta aniversario para presentar el documento programático Abarcando el futuro: el Grupo del Banco Mundial en los umbrales del siglo XXI. El documento, presentado el 19 de julio de 1994 en Washington por su Presidente, Lewis T. Preston, ofrece a la comunidad internacional las orientaciones estratégicas de su trabajo para los próximos años, así como la particular visión del Banco sobre lo que ha sido, es y debe ser el desarrollo. El Banco sigue reivindicando "el liderazgo intelectual en materia de desarrollo", algo sobre lo que tienen dudas respetados economistas e instituciones.

La visión del Banco de estos cincuenta años de desarrollo es marcadamente optimista. Por doquier, la esperanza de vida, el alfabetismo y la renta per cápita se han elevado, y la pobreza es menor. Estos logros no han sido ajenos a los esfuerzos del Banco, que a lo largo de medio siglo ha invertido más de 300.000 millones de dólares en el mundo en desarrollo. La visión del Banco, sin embargo, contrasta con hechos perfectamente constatables –y que se omiten en el documento– como el agravamiento de la brecha norte-sur, el deterioro ambiental, la deuda externa y la dependencia que han sido el inequívoco legado de cinco décadas de lo que se ha dado en denominar la política de "maldesarrollo" propugnada por el Banco.

Respecto al futuro el documento es claramente continuista, y tampoco ofrece ninguna sorpresa en relación a lo que ha sido la ideología y las políticas del Banco en estos últimos años. Se reafirma la orientación liberal de la institución y su compromiso con una visión del desarrollo basada en el libre mercado, sobre la cual, según el Banco, "existe consenso mundial". Uno de los hechos más importantes de nuestro tiempo, nos dice el documento, es el surgimiento de "un nuevo paradigma de desarrollo" basado en la primacía del sector privado, el libre funcionamiento del mercado y la apertura externa. Sin embargo, también se reconoce que el desarrollo, para lograr una reducción efectiva de la pobreza, debe considerar al ser humano "tanto un medio como un fin" del mismo, ser "de amplia base" y "ecológicamente sostenible". Este discurso, como veremos no exento de contradicciones, refleja las críticas que se han ido haciendo al Banco en esos últimos años, y las diferentes sensibilidades de sus accionistas –Estados Unidos y Gran Bretaña quieren más apoyo al sector privado, y la Europa continental más acciones frente a la pobreza y el deterioro ambiental–. En esta lógica, el Banco establece cinco prioridades para su acción:

El Banco también ha establecido seis directrices para su gestión: selectividad de sus actividades; fortalecimiento de las relaciones con otros socios; orientación al cliente; orientación a los resultados; eficiencia, y compromiso con la integridad financiera –lo cual se refiere al rating del Banco Mundial en los mercados financieros–.

A estas prioridades y directrices cabe hacerle diversas objeciones. En primer lugar, como ha señalado The Economist, las "directrices" son en su mayor parte simples principios de buena gestión para cuya adopción no era necesario esperar cincuenta años. La "integridad financiera", por su parte, es un principio que trasciende de la mera gestión, ya que determina el carácter comercial de las actividades del Banco –se reafirma que la obtención de beneficios sigue guiando la actividad crediticia de la organización– , lo que puede ser saludable para la institución puramente financiera del Grupo Banco Mundial (el BIRF), pero no para la agencia de ayuda concesional (la AIF), que debiera estar subordinada a otros criterios. En segundo lugar, resulta bastante aventurado afirmar que existe acuerdo generalizado respecto a la concepción del desarrollo del Banco y sus prescripciones de política. Aunque es cierto que existe un reconocimiento cada vez más extendido de la importancia de los mercados, cuestiones como el papel del Estado, los efectos de la liberalización y la apertura externa, la relación entre medio ambiente y crecimiento económico, o los programas de ajuste son en la actualidad objeto de intensas polémicas entre analistas y responsables de políticas. Y en tercer y último lugar, resulta claro que a pesar del barniz ecológico y de "desarrollo humano", el Banco sigue dando primacía al ajuste estructural y a la lógica del mercado. Como hemos visto, ello ya ha dado lugar a unas políticas crediticias cuya contribución real a la reducción de la pobreza está en tela de juicio, y que hacen más insostenible ecológicamente el proceso de desarrollo, en abierta contradicción con su discurso ambiental. Como ha dicho Susan George, del Transnational Institute (George 1994, p. 17):

A todo esto habría que añadir que si en algo existe "consenso mundial", frente a lo defendido por el Banco, es en considerar la deuda externa como uno de los principales obstáculos para la recuperación y el desarrollo de los países del Sur. El problema de la deuda, sin embargo, no se menciona en el documento y no figura en la lista de prioridades. Esta omisión, aparentemente incomprensible, puede explicarse si observamos que el Banco es uno de los acreedores más importantes del mundo en desarrollo, especialmente en los países más pobres del África Subsahariana. El hecho inaceptable de que las deudas con el Banco Mundial sean un obstáculo al desarrollo de los más pobres plantea preguntas fundamentales sobre el verdadero papel de esta institución y el significado de sus políticas de ayuda, que a los cincuenta años de su creación no se deberían dejar de lado.