¿Una oportunidad de desarrollo para las regiones olvidadas? (1)
http://www.nodo50.org/pchiapas/documentos/ppp26.htm
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Por José Gasca Zamora(2)
México inicia el siglo XXI con profundos desequilibrios y distorsiones en su estructura económica, social y regional. A pesar de que en el pasado hubo esfuerzos importantes por incorporar al desarrollo a las diversas entidades federativas y municipios del país, lo cierto es que prevalecen realidades socioeconómicas con profundas diferencias que se expresan en una Geografía desigual y compleja.
Las desigualdades regionales en México, en terminos del nivel de desarrollo alacanzado por las distintas entidades y municipios, se atribuyen tanto a las distorsiones territoriales de excesiva concentración económica. Como a la ausencia de políticas redistributivas, compesatorias o con una visión de equidad regional. Los impactos aislados, focalizados o coyunturales de la política y los planes regionales, propios del modelos de sustitución de importaciones que prevaleció hasta la década de los setenta, también contribuyeron a generar oportunidades desiguales para las regiones y las ciudades de nuestro país.(3)
Lejos de resolverse el problema de las desigualdades regionales, éstas se han profundizado a lo largo del tiempo lo cual provoca el surgimiento de regiones de alta marginación y pobreza y regiones de mayor desarrollo que están integradas a los procesos nuevos de la economía resultado de las estrategias de la globalización y de los 10 tratados de libre comercio que México ha concretado(4), siendo el más importante por su impacto el de la zona de libre comercio de América del Norte (TLCAN).
Con la entrada en vigor TLCAN en 1994, la brecha entre el Norte y el Sur del país se amplió. Esto obedece a que el modelo de apertura favorece solamente a aquellos espacios que durante el tiempo acumularon las mejores condiciones de infraestructura productiva, equipamiento y mercado, así como ventajas de localización.
En este sentido, si bien la capital del país y las entidades del centro continuan encabezando el núcleo industrial y demográfico del país, estudios recientes (Wong, 1997; Messmacher, 2000, Katz, 2001) demuestran que las entidades del norte del país tienden a ser las regiones más beneficiadas en la última década, ello como resultado de las ventajas comparativas que ofrecen en el contexto del TLCAN, tales como su posición estratégica respecto al mercado de Estados Unidos, presencia de redes de transporte que facilitan flujos transfronterizos y mano de obra abundante y barata. Esto ha facilitado la inserción más rápida de esta región a los circuitos de inversión foránea y una mayor capacidad para generar empleos.
En este sentido, se está desplegando un frente de penetración más extenso para la economía norteamericana en nuestro territorio, en éste la constitución de nuevas redes transfronterizas y sus nodos, conformados por enclaves maquiladores y nuevas plataformas productivo-exportadoras, responden a estrategias compartidas entre empresas matrices y filiales norteamericanas para incursionar el mercado mundial con productos competitivos.
En este contexto, resulta claro que las regiones del sur y sureste del país queda excluído de las trayectorias "ganadoras" dentro del proceso de desarrollo regional y estructuración del territorio. El Sur-sureste, integrado por los estados de Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán, presenta carencias seculares, escasa infraestructura, equipamiento y mercado, lo cual determina los débiles vínculos de integración con el resto del país y el exterior. Esta situación la hizo más susceptible de quedar marginada de políticas endógenas, generadas por el modelo sustitutivo de importaciones, y de las posibilidades surgen ahora para participar competitivamente en los circuitos de la globalización.
Como reflejo de esta situación el mapa de la marginación muestra que ocho de las nueve entidades federativas del Sur-Sureste se encontraban en 1995 entre las 10 entidades con mayores carencias, escapando únicamente Quintana Roo que presentaba un grado de marginación medio, nivel atribuible al efecto relativo de la expansión económica del turismo.
El saldo del desarrollo regional resulta aún más dramático si lo analizamos en términos de la desigual distribución social y espacial del ingreso, dónde México es calificado por organismos mundiales como "de los peores del mundo" (Banco Mundial, 2001). Las asimetrías que presenta el desarrollo regional de México no solo son evidentes en los indicadores como Producto Interno Bruto, sino también en variables como la ubicación geográfica del aparato productivo, la infraestructura y equipamiento con que cuentan las entidades, la organización del sistema de ciudades, la distribución de la población y el destino de las políticas en materia de desarrollo regional. Así, al favorecer históricamente a diferentes porciones del centro del país y ahora a las entidades del norte del país y las ciudades ubicadas a lo largo de la frontera con Estados Unidos, el efecto de las disparidades regionales se agrava. A manera de ejemplo baste señalar que hasta la década de los noventa solamente las ciudades de México, Guadalajara y Monterrey concentraban en conjunto el 85% de la producción industrial nacional y albergaban cerca del 55% de la población total.
Estas asimetrías se pretenden resolver ahora con nuevas propuestas de desarrollo regional como son el Plan Puebla Panamá (Secretaría de la Presidencia, 2001), La Marcha hacia el Sur (Secretaría de Economía, 2001), el proyecto de fomento al turismo internacional en la región Noroeste denominado Escalera Náutica y las 250 Regiones Prioritarias anunciadas como programa central de la SEDESOL. Estos proyectos buscan dos propósitos en apariencia irreconciliables. Por una parte, resolver el problema del atraso y la marginación secular del sur y sureste del país y la apertura de nuevos espacios de inversión aprovechando la ventaja innegable de la riqueza que proveen los recursos naturales y escénicos (cada vez más escasos, como el petróleo, el agua y los bosques, con que cuentan aún muchas de nuestras microregiones). También está asociada la ubicación estratégica en el caso de Oaxaca, Chiapas y Veracruz para dinamizar otros espacios de inversión hacia los cuales, dado el riesgo que presentan al capital internacional, aún no ha penetrado de manera amplia.
La planeación regional y las políticas de corte regional, cuando se llevan acabo correctamente, pueden resultar instrumentos valiosos para promover procesos de integración territorial, corrección de desigualdades entre distintas entidades territoriales y promoción del desarrollo con un sentido socioespacial.
Sin embargo, en el pasado México careció de proyectos de desarrollo que incluyeran estrategias explícitas para articular el territorio nacional e impulsar un crecimiento más equilibrado de sus distintos espacios regionales. El sentido de "desarrollo regional" se ha incorporado de manera impílícita en la política macroeconómica y sectorial, configurando la organización socio-económica del territorio que canceló la posibilidad de alcanzar un desarrollo integrado y más equilibrado de las regiones mexicanas.
Es por ello que en la historia de proyectos y programas dirigidos por el Estado, que de alguna manera incorporaron o incidieron en la vertiente regional del desarrollo, evidencia el carácter aislado, fragmentado y coyuntural de la planeación regional y la gestión del territorio. Con un privilegio de lo sectorial sobre lo regional, de lo central sobre lo local y de lo asistencial sobre lo productivo, las oportunidades de reactivación para las entidades y municipios marginados se diluyeron a lo largo del tiempo. Ciertamente, algunas de estas distorsiones son aplicables hacia aquellas iniciativas que en diferentes momentos se propusieron promover el desarrollo para el Sur-Sureste del país, que rara vez se conoce cuáles fueron y el impacto que tuvieron.
Para el Sur-Sureste entraron en operación distintos proyectos en zonas o entidades específicas entre las décadas de los cuarenta y ochenta, entre ellos: la creación de las Comisiones del Papaloapan (1947) y el Grijalva (1951), ambos en el marco del modelo de desarrollo regional por cuencas hidrológicas, cuyo proposito fue la promoción del desarrollo rural regional, la creación de presas y distritos de riego, inspirado en el Tennesee Valley Authority que los Estados Unidos llevaron a cabo como estrategia de reactivación durante la gran depresión de los años treinta. A estas iniciativas se sumó el Plan Chontalpa en Tabasco (1966), que representó uno de los esfuerzos por colonizar el trópico húmedo. Otros proyectos que no han poidido ser evaluados fueron: El Programa de Reordenación Henequenera y Desarrollo Integral de Yucatán (1982-1985); El Programa de Desarrollo Rural Integral de las Mixtecas Oaxaqueñas Alta y Baja (1984-1988) y los Planes Estatales de Chiapas y Guerrero. Llama la atención que en la década de los ochenta se ubiese creado el Programa de Desarrollo de la Región Sureste (1982-1986), mismo que aunque se conocen sus objetivos y metas, no se posee información de sus alcances e impacto regional.
El Sur-Sureste también ha sido escenario parcial de distintos programas federales de tipo social que bajo una visión asistencial, focalizaron el ataque a la pobreza, este fue el caso de la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (1977) y, más recientemente en los noventa, El Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) y sus versiones de regionales, que en el Sur-Sureste concentraron su atención hacia zonas como las Mixtecas Oaxaqueñas, Las cañadas, La Selva Lacandona y la Huasteca Veracruzana.
Recientemente, en 1999, entró en operación el Programa Nacional de Atención a Regiones Prioritarias. Este esfuerzo intersecretarial se propuso coordinar acciones de desarrollo social y concentrar los recursos para ataque a la pobreza en 91 regiones identificadas como de mayor marginación (SAGAR, et. al. 1999). Para el Sur-Sureste se reconoce que las regiones mayor marginación son: La Cañada, Norte, Selva Norte, Sierrra y Costa en Chiapas; la zona Maya de Campeche y Quintana Roo; la región Oriiente y Litoral en Yucatán; Filo Mayor/Sierrra, Montaña y Costa Chica en Guerrero; Costa Chatina, Istmo, Mazateca-Papaloapan, Sierra Juárez y Mixteca en Oaxaca; Sierra Norte y Mixteca en Puebla y Sierra de Soteapan, Valle de Uxpanapa, Sierra Negra-Zongolica en Veracruz.
La versión actualizada de esta vertiente asistencial del desarrollo ahora pretende llevarse mediante el llamado Programa de Desarrollo para 250 microregiones; como programa central de la Secretaría de Desarrollo Social del presente sexenio, concentrará sus recursos aquéllas regiones prioritarias en los municipios con población indígena de mayor pobreza del país, de los 476 municipios considerados, el 80% se ubican en las nueve entidades del Sur-Sureste del país (SEDESOL, 2001).
Mención especial merece el Proyecto del Istmo de Tehuantepec; como iniciativa propuesta desde inicios del siglo XX durante el gobierno porfirista para construir un puente interoceánico en América, fue abandonada ante el logro conseguido por E.U. al posesionarse, construir y operar el Canal de Panamá durante todo el siglo XX. Sin embargo, el proyecto transísmico volvió a resurgir bajo los gobiernos de Echeverría, López-Portillo, Salinas y Zedillo, quienes en sus distintas versiones sexenales (Comisión Coordinadora para el Desarrollo del Istmo de Tehuantepec, Proyecto Alfa-Omega y Programa de Desarrollo Integral del Istmo de Tehuantepec) se propusieron revitalizar la región istmíca de nuestro país. Sin embargo, estas propuestas adolecieron de una clara orientación para integrar la región desde una perspectiva económica y territorial, no contaron con los recursos financieros necesarios, ni despertaron las espectativas y el interés necesario para atraer las inversiones privadas; adicionalmente la falta de consenso o conflicto potencial con las comunidades de indígenas del Istrmo (zapotecos, mixes, zoques y mixtecos), cancelaron la posibilidad de reactivar efieciente y competitivamente el anhelado puente interoceánico.
Sin duda la acción gubernamental más impactante para algunas porciones del Sur-Sureste, en términos socioeconómicos y ambientales, ocurrió con la creación de complejos petroleros y petroquímicos. Como recursos estratégicos, controlados todavía por el Estado, los principales yacimientos hidrocarburos se sitúan en porciones de Campeche, Tabasco, Chiapas y el Sur de Veracruz. La Sonda de Campeche (94 estructuras sobre el mar a 180 Kilómetros de Ciudad del Carmen) concentra 45% de las reservas totales y 70% de la producción de crudo; Tabasco y Chiapas (Ciudad Pemex, Cactus y Nuevo Pemex) cuenta con el 20% de las reservas de hidrocarburos, 24% de la producción del crudo y 54% del gas. El Complejo petroquímico de Salina Cruz, Cosaloacaque, Minatitlán, Nanchital provee alrededor del 90% de productos derivados de la petroquímica básica y secundaria en el país (Martínez, 2000).
El aporte del Sur-Sureste por la vía de hidrocarburos y productos petroquímicos ha sido fundamental al ingreso nacional, sin embargo, el costo para las entidades productoras ha sido muy alto, ya que el modelo de explotación petrolera generó enclaves productivos que polarizaron el desarrollo de las entidades, pues los beneficios de la riqueza generada por el petróleo en el mejor de los casos concentró en los centros urbanos y municipios donde se ubicó la infraestructura productiva. Estas diferenciaciones intraregionales también suelen reproducirse a nivel nacional dando lugar a amplias brechas interregionales, lo cual significa que la "riqueza regional" no necesariamente conlleva a mejores niveles de vida de la población regional. Para ejemplificar esto, observamos que Tabasco ocupa el segundo lugar en producto interno bruto por habitante, solamente superado por el D.F, pero se ubica entre las primeras diez entidades con mayores índices de marginación.
Los proyectos explotación petrolera y petroquímica en la fase del "boom" petrolero también generaron procesos altamente contaminantes en las zonas costeras, puertos y rivieras del trópico húmedo, lugares donde se implantaron la mayoría de estos complejos productivos. Esto no solamente provocó la depredación de recursos y el rompimiento del equlibrio ecológico, sino también la disminución de la calidad ambiental para las sociedades locales, además de la vulnerabilidad de éstas frente a eventos desastrosos derivados de la peligrosidad de productos residuales y de los mismos procesos físico-químicos sobre los que opera la industria petrolera y petroquímica.
En la misma lógica territorial de la actividad petrolera, se han desarrollado otro tipos de enclaves que corresponden al turismo. La mayoría de estos complejos corresponde a rutas y circuitos articulados y dinamizados por empresas transnacionales y turistas internacionales quienes han aprovechado mejor el territorio nacional que las propias empresas, comunidades locales y regionales, estos combinan el turismo de playa, con el de sitios arquelógicos y ciudades coloniales .
Entre estos se encuentran: el triángulo del sol conformado por Acapulco, Ixtapa y Taxco; el triángulo conformado por la ciudad de Oaxaca, Puerto Escondido y Bahías de Huatulco; la riviera Maya (corredor Cancún-Tulúm) y los circuitos arquelógicos de la península de Yucatán (Mundo Maya), finalmente, los atractivos escénicos, paisajísticos y de parques arqueológicos y sitios ecoturísticos de Chiapas como Palenque, Cascadas de Aguazul, Lagunas de Montebello, Cañón del Sumidero, etc. En buena medida dichos lugares forman parte de de los circuitos turísticos con gran crecimiento provenientes de Estados Unidos, Europa y Japón principalmente.
Este desarrollo desigual, fragmentado y desvinculado de los principales ejes dinamizadores en que se estaban situando otras regiones del país, aunado al surgimiento del Ejercito Zapatista de Liberación Nacional y otros grupos armados de la región, motivó una cierta preocupación durante del sexenio pasado, que por una lado llevó a que la Camará de Diputados destinará más recursos para Chiapas a partir de 1997, mientras aparecieron dos investigaciones gubernamentales que recuperaban justamente las estrategias de desarrollo regional como el instrumento idóneo para atacar la problemática de la exclusión a que fue sometida el Sur-Sureste en el desarrollo del país.
Estos trabajos fueron el de Dávila, Kessel y Levy (2000), intitulado "El Sur también existe. Un ensayo sobre desarrollo regional en México", mientras el exsecretario de desarrollo social, y ahora senador del PRI, Carlos Rojas (2000) propuso a la discusión un trabajo que llamaba "Iniciativa del Sur. Chiapas, Guerrero y Oaxaca". Los documentos respectivos mantienen coincidencias en la percepción y diagnóstico de la problemática del Sur-Sureste, señalan las limitaciones de la política asistencialista focalizada hacia la región puesto que no resuelven los problemas de pobreza y proponen una estrategia integral de desarrollo regional basada en inversiones de capital destinada a proyectos de la región aprovechando su potencial y ventajas comparativas.
En este contexto de lo que se supone un nuevo desarrollo económico de México, la planeación regional representa un instrumento reconstituido para acercarse a la solución de estos problemas o cuando menos, atenuar los desequilibrios territoriales existentes. Junto al modelo focalizado del desarrollo del territorio, se contrapone un criterio integral del desarrollo que demanda se revitalice el papel que juegan las regiones medias y los municipios al interior de los estados, como espacios alternativos donde la promoción del desarrollo regional habrá de encontrar un verdadero significado del devenir económico nacional, enfrentando desde niveles territoriales menores los graves problemas de la desigualdad histórica. No podemos minimizar que son tiempos de ubicar el desarrollo a partir del peso de las relaciones económicas internacionales, sin embargo, debemos pugnar por que la apertura represente un beneficio tangible para las regiones mediante estrategias compensatorias y estímulos endógenos de desarrollo regional.
Las políticas regionales, inversiones, capacidad industrial, desarrollo urbano e infraestructura de transporte y agrícolas focalizadas hacia distintas zonas del centro y el norte del país contrastan con el esquema de exclusión para el Sur-Sureste. El resultado ha sido una profunda diferenciación en el nivel de desarrollo regional del país, en el esquema de articulación territorial y en los niveles de bienestar alcanzados por la población.
Las nueve entidades consideradas en el Sur-Sureste concentran las mayores proporciones de población en condiciones de pobreza y pobreza extrema, escasos servicios, infraestructura, ingresos y escolaridad, así como tasas superiores de mortalidad infantil y desnutrición. Como casos extremos, Oaxaca y Chiapas tienen más del 50% de su población en localidades clasificadas de alta o muy alta marginación, Guerrero registra 45%, Puebla y Veracruz más de 30%, Yucatán y Campeche entre 20 y 30%, mientras que Quintana Roo y Tabasco entre 10 y 20%. (Rudiño, 2001)
Estas asimetrías pretenden ser resueltas ahora con una propuestas de desarrollo regional del Plan Puebla Panamá, aunque, como señalamos anteriormente, simultáneamente han entrado en operación La Marcha hacia el Sur (Secretaría de Economía, 2001) y el Programa para las 250 Regiones Prioritarias (SEDESOL, 2001) como proyectos complementarios. La propuesta gubernamental, sustentada en el Plan Puebla Panamá, para corregir dichas desigualdades, se sustenta en un esquema de la planeación regional como instrumento operativo e institucional para llevar a cabo "procesos de desarrollo" y promoción de inversiones hacia las comunidades que componen este espacio.
El esquema de desarrollo regional planteado parte de la premisa que el desarrollo es primordialmente de carácter humano, por lo cual se avoca a desarrollar acciones de lucha contra la pobreza, promover inversiones productivas y creación de infraestructura y sustentabilidad ambiental, a fin de aprovechar las oportunidades en el contexto de la globalización (Secretaría de la Presidencia, 2001a).
Cabe mencionar que el PPP se pretende erigir como un modelo de desarrollo regional inédito al representar un esquema de planeación de largo plazo (20 a 25 años) y de carácter supranacional, toda vez que incluye al conjunto de los países centroamericanos con quienes México recientemente ha suscrito diversos acuerdos de libre comercio (excepto Belice y Panamá).
El territorio que incluye el PPP ha sido reconocido como la Región Mesoamericana que representa el 0.7% de la superficie de la tierra, alberga a 60 millones de habitantes y posee el 10% de la biodiversidad global a través de diversos ecosistemas integrados y mantiene un grado importante de afinidad cultural e histórica.
La oficina coordinadora del PPP en México opera en conjunto con el llamado Grupo Intersecretarial de Gran Estrategia (cuatro subgrupos), quienes están impulsando 135 proyectos para la parte mexicana del Sur-Sureste, mientras que el Sistema Interamericano de Integración Económica (SICA) coordina la ejecución de 32 proyectos centroamericanos (Gómez, 2001).
Existen 8 iniciativas que se proponen incidir en los proyectos de la región mesoamericana, éstas operan en ocho rubros: Desarrollo Sustentable, Desarrollo Humano, Prevensión y Mitigación de Desastres, Promoción de Turismo, Intercambio Comercial, Integración Vial, Interconexión Eléctrica e Integración de los Servicios de Telecomunicación (BCIE-BID-CEPAL, 2001).
El PPP incluye la promoción empresarial para tratar de incrementar la base de inversiones en el Sur-Sureste, la ampliación y modernización de infraestructura agrícola y petrolera, así como proyectos de conservación ambiental. Además del financiamiento que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha ofrecido para los proyectos de infraestructura, el Barco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) se propone ser otra fuente de recursos para la región en su porción centroamericana.
En el caso del Sur-Sureste de México el PPP busca dos propósitos en apariencia contradictorios. Por una parte, resolver el problema del atraso y la marginación secular del sur y sureste del país y, por otro, la apertura de nuevos espacios de inversión aprovechando la ventaja innegable de la riqueza que proveen los recursos naturales y escénicos (cada vez más escasos, como el petróleo, el agua y los bosques, con que cuentan aún muchas de las microregiones). También está asociada la ubicación estratégica en el caso de Oaxaca, Chiapas y Veracruz para dinamizar otros espacios de inversión y circulación de mercancías hacia los cuales, dado el riesgo que podrían representar al capital internacional, aún no ha penetrado de manera amplia.
Un obstáculo importante es que la el Sur-Sureste mexicano no es una región homogénea, ni en términos de desarrollo, ni mucho menos por el mosaico cultural que presenta. Esto determina que las diferentes entidades no partan de la misma línea en cuanto a sus condiciones de desarrollo y presenta diversas capacidades productivas, grados de integración territorial y problemáticas y necesidades particulares de tipo social y económico. Esta diferenciación intraregional e intraestatal requerirá de un esfuerzo complejo que situé las escalas de prioridades y acciones diferenciadas para los diferentes ámbitos espaciales y eslalas que la integran, incluyendo su porción centroamericana.
En términos de desarrollo interregional, la base inicial de dicho proyecto se centra en la creación, reactivación o modernización de nuevas infraestructuras para el transporte (carreteras, FFCC, puertos y aeropuertos), que resultan una condición necesaria, pero no suficiente para articular la región y atraer nuevas empresas que buscan la infraestructura y equipamiento necesario para conectarse hacia el mercado nacional e internacional. Entre los proyectos considerados por el PPP se encuentran los corredores del Golfo, Pacífico y Transísmico, mismos que podrían reactivarse por la modernización, ampliación o construcción de 16 ejes carreteros. El proyecto también incluye la modernización del ferrocarril del Sureste, el Chiapas Mayab y del Istmo de Tehuantepec y la modernización o ampliación de las terminales de Terán y Tuxtla Gutiérrez, así como de los Puertos de Coatzacoalcos, Salina Cruz, Dos Bocas y Puerto Madero (Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 2001).
Por su parte algunas empresas que han manifestado su decisión de participar en la iniciativa de PPP son: Odebretch (empresa brasileña dedicada al desarrollo de infraestructura), Banco de Desarrollo Internacional de Japón interesado en construir hidroeléctricas, diversas empresas textiles, Grupo Pulsar, Grupo Xtra, Grupo Kanek, ICA, Impulsora Acucarera del Noroeste, CEO McAllen Economic Development, Filmo Media, Consejo Mexicano de Comercio Exterior, Carso, Telmex, Grupo Financiero Banamex-Citybank, entre otros.
En el caso del Programa La Marcha Hacia el Sur promueve fundamentalmente el traslado y la llegada de nuevas empresas e inversiones fundamentalmente plantas maquiladoras. Este programa pretende generar 300 mil empleos durante el sexenio, mientras que el PPP se ha trazado la meta de crear 1.6 millones de empleos entre el 2001 y el 2005. (Secretaría de la Presidencia, 2001; Secretaría de Economía, 2001)
Cabe mencionar que el conjunto de las entidades del Sur-Sureste de México albergan a 36 millones de habitantes y ahí habita el 74% de la población indígena del país. Esta realidad parece ser uno de los principales puntos de cuestionamiento de la viabilidad política de dichos proyectos, pues se corrre el riesgo no de una permanecia de marginalidad de la población indígena, sino aún de un proceso acelerado de descomposición y desintegración de las comunidades, derivados de modelos de exclusión, expulsión y explotación de las sociedades y sus recursos por parte de las empresas e intereses externos a la región.
Por ello, la disyuntuva se centra en cómo conciliar los megaproyectos del capital con las necesidades e intereses de las comunidades locales; lo justo sería no cómo se van a incrustar las comunidades locales a las lógicas productivas externas, sino de qué manera estas comunidades pueden participar autogestivamente con sus proyectos y formas organizativas teniendo como fin el usufructo de sus recursos para el mayor beneficio de la sociedad regional misma. Otra opción sería que las comunidades que así lo deseen fueran coparticipes y cobeneficiarios de los proyectos privados, sin que ello comprometa o implique la entrega de sus recursos, la destrucción de sus valores e identidad culturales, derechos y formas organizativas.
Lo anterior representa precisamente el principal punto de conflicto entre lo que implica por un lado que las comunidades locales se sometan a lógicas externas y pasen a formar parte de un orden y una racionalidad de mercado, y por otro, la defensa que las propias comunidades organizadas puden hacer de su espacio y su cultura frente a intencionalidades y proyectos fuera de su ámbito territorial.
Por ello, existen elementos de análisis que nos permiten sostener algunos argumentos sobre las implicaciones de carácter geoeconómico y geopolítico, derivadas precisamente de intencionalidades económicas y políticas que trascienden y condicionan el proyecto gubernamental para el Sur-Sureste.
La "venta de oportunidades" que el Gobierno Federal ofrece para realizar inversiones privadas en la región responde a las ventajas comparativas de dicho espacio, en términos de la calidad y cantidad de sus recursos estratégicos como agua, hidrocarburos, gas, generación de energía eléctrica, minerales, biodiversidad, espacios turísticos, ubicación geográfica, mano de obra abundante y barata, entre otros. Sin embargo, cabe señalar que dicha región no posee ventajas competitivas basadas en desarrollo e innovación tecnológica, conformación "clusters regionales", centros importantes de investigación y formación de recursos humanos calificados, entre otros, que representan una componente fundamental para toda aquella región que quiera insertarse exitosamente en un esquema de mercados globales altamente competidos.
Respecto a ello, Caravaca (1998) señala que "los espacios ganadores y emergentes están bien conectados al sistema global..( )..Son estos espacios los más valorados para la localización de las actividades económicas más dinámicas, y por tanto, donde se crean fundamentalmente los empleos. Pero los flujos de capital, las inversiones no solo se dirigen prioritariamente hacia ellos, por contar con recursos, infraestructuras y equipamientos, así como mercados de trabajo y consumo, sino por la existencia de una atmósfera social que contribuye a potenciar la generación de conocimientos, el intercambio de información y la capacidad de innovación...( ).
Una apertura a las inversiones no regulada y sin sentido territorial aumenta el riesgo de generar esquemas productivos de corto plazo, efímeros y con lógicas extractivas que generen únicamente enclaves productivos, rearticuladas hacia lo externo, pero desariculada hacia lo interno, cancelando la posibilidad de impulsar formas sostenidas de inversión/empleo, encadenamientos productivos endógenos y sinergias territoriales con el resto de las regiones mexicanas.
Por otra parte, el Sur-Sureste forma parte del trópico húmedo mexicano. Esta región concentra más del 70% de la biodiversidad de América Septentrional, también presenta ecosistemas ricos y variados como selva tropical y de montaña, bosque mesófilo, humedales y manglares. El Sur-sureste forma parte del llamado Corredor Biológico Mesoamericano en el cual se distribuyen una gran cantidad de especies y endemismo, siendo reconocida entre las cinco regiones en el mundo por su megadiversidad; cabe señalar que este corredor biológico es un proyecto que ya había sido propuesto desde el año 2000, el cual cuenta con la participación del Banco Mundial, quien ha destinado un fondo financiero por 11.5 millones de dólares (World Bank, 2000).
Uno de los intereses en la región es precisamente la expansión de inversiones privadas de empresas lideres en la producción y distribución de semillas geneticamente modificadas o transgénicas. En esta actividad actualmente tienen intereses en Chiapas los grupos Pulsar. Savia, Monsanto y CIBA, quienes en conjunto transnacionales farmacéuticas e instituciones académicas nacionales realizan actividades de bioprospección y posiblemente de biopiratería, esto es que están llevando a cabo un proceso de recolección de plantas y microorganismos en estas regiones, así como la identificación y documentación del uso de medicinas tradicionales de los pueblos indígenas, lo cual representa una fuente de ganancias incalculable para las transnacionales farmacéuticas y empresas biotecnológicas en la introducción de nuevos productos de la medicina y en los alimentos (Barreda, 2001). Esto será motivo de serias confrontaciones entre los gobiernos y las empresas de diversos países por la problemática que se desata en la determinación y reconocimiento los derechos de propiedad intelectual y exclusividad de patentes de semillas, plantas y sus diversos usos.
Entre los recursos estratégicos de la región también se encuentran los energéticos. El Sur-Sureste, como ya señaló, provee más del 90% del petróleo y productos petroquímicos, así como gas natural. Desde las distintas zonas productivas se alimenta una gran red de oleoductos, políductos y gaseoductos que distrubuyen a poblaciones del centro y norte del país. Desde el punto de vista energético constituye una región estratégica no solamente para el país, sino para otros países donde México participa como un proveedor importante para Estados Unidos y Centroamérica.
El petróleo y la actividad petrolera de esta región asumirá una función más estratégica por tres factores: a) la posibilidad explotar grandes yacimientos de petróleo y gas en suelo chiapapaneco (Ocosingo), b) la posibilidad de privatización de la industria paraestatal energética (PEMEX y CFE) que atraería capitales externos a la región y, c) la intencionalidad de Estados Unidos por crear un mercado hemisférico de energéticos que iniciaría en la zona del TLCAN para después extenderse hasta el Cono Sur, donde México jugaría un papel de primer orden. En este aspecto, la creación de infraestructura carretera desde Chiapas hasta Matamoros, la revitalización del corredor transísmico, los recientes hallazgos de yacimientos gigantescos de gas en la cuenca compartida de Burgos (Texas-Tamaulipas) y los supuestos yacimientos de "Hoyos de las donas" en la plataforma del Golfo de México, juegan a favor de este argumento.
La creación, ampliación y/o modernización de infraestructura carretera no solamente será un elemento articulador inter e intraregional de los espacios productivos del país, sino también en un sentido extranacional. Los ejes carreteros proyectados suponen una extensión desde Chiapas hasta Matamoros y diversas conexiones hacia Centroamérica; estas últimas a través de la realización de proyectos de conectividad que incluyen también redes de comunicaciones y fibra óptica (BCIE-BID-CEPAL, 2001a).
Esta nueva configuración representa un elemento más para extender y consolidar el proceso de integración de norte a sur en América en el contexto de formalizar el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas para el año 2005. Esta posibilidad responde a los vinculos de integración territorial que ya se venían dando con Estados Unidos en el marco del TLCAN, donde la región del PPP sería el puente para fortalecer una integración más extensa hacia el Sur del continente, concretándose a partir de los acuerdos comerciales que México ha suscrito con Costa Rica y Nicaragua, con el llamado Triángulo del Norte (El Salvador, Guatemala y Honduras) y, en proceso, con Panamá.
Por su parte, la idea de revitalizar el corredor del Istmo de Tehuantepec, a través de una modernización/ampliación carretera, ferroviaria y portuaria (Coatzacoalcos-Salina Cruz), supone impulsar un proyecto de transporte intermodal (puerto-carretera/ferrocarril-puerto), lo que seguramente convertirá al Istmo de Tehuantepec en un lugar atractivo como plataforma productiva-exportadora Oriente-Poniente y Norte-Sur, cuyos flujos comerciales se orientarán hacia la Cuenca del Pacífico, la costa Este de Estados Unidos y hacia la Unión Europea.
El Istmo mexicano eventualmente podría colocarse como una segunda opción al tránsito de mercancías interocéanico que históricamente ha venido haciendo el canal de Panamá, aunque para ello se necesita de un sistema de transporte intermodal altamente competitivo en costos, tiempos de desplazamiento de mercancías o encadenamientos productivos que algunas empresas podrían esperar de la región. En este contexto, no se descarta la posibilidad de que Nicaragua materialice el proyecto para construir su propio canal interocéanico, lo que en el futuro desataría, como lo señala Santos (2000), una "guerra de los lugares" en el afán de los gobiernos por irsertar sus regiones a los circuitos de mercancías de los mercados globales. Ello daría como resulltado la conformación de nuevos espacios "ganadores" y "perdedores" dentro de la misma macroregión Puebla-Panamá.
El Sur-Sureste también asumirá una importancia estratégica en términos de la seguridad nacional de México y Estados Unidos, ya que dicha región forma parte de los flujos y rutas de indocumentados y narcotráfico provenientres de Centro y Suramérica.
Respecto a la migración, México y Centroamérica comparten la condición de expulsores de fuerza de trabajo y generan más de la mitad del total de migrantes indocumentados en Estados Unidos. Se estima que de cada cien migrantes que llagan a Estados Unidos ilegalmente, 70 son latinos, y de ellos, 40 son mexicanos, 10 salvadoreños, cuatro guatemaltecos, dos nicaragüenses y dos hodureños (Bartra, 2001)..
La región PPP, en un escenario de creciente pobreza, desempleo y ante la desaceleración de la economía norteamericana, podría convertirse un territorio de mayor expulsión para los flujos de Sur a Norte que realizan cada año miles de mexicanos y centroamericanos en su intención de llegar a Estados Unidos. Al cruzar por territorio mexicano en su tránsito hacia el norte, los centroamericanos son sujetos de diversas políticas mexicanas de contención migratoria, al grado que en el año 2000 se deportaron desde México a 168 mil 755 inmigrantes hacia centroamerica (Idem).
Por otra parte, Guerrero, Oaxaca, Chiapas y en diversos lugares del istmo centroaméricano, son lugares que históricamente han tenido presencia distintos movimientos armados y guerillas. En esta macroregión existen actualmente distintos movimientos de resistencia con demandas específicas y otros han sido neutralizados, pero no exterminados. Por ello, si plevalecen condiciones de exclusión social, incremento de la pobreza y políticas represoras hacia estos grupos, sin duda representán un elemento político que cuestionará la legitimidad del PPP y condicionará la viabilidad del mismo.
A partir de este contexto podemos señalar que la estrategia del Gobierno Federal para el Sur-Sureste del país, a través del Plan Puebla-Panamá (PPP), responde o debería responder en principio a seis situaciones:
1) El reconocimiento del Sur y Sureste de México como una región históricamente excluída de las políticas económicas y sociales, ello implica desarrollar diferentes estrategias de integración de la región y de ésta hacia el resto del país (articulación de espacios marginados).
2) La necesidad de llevar a cabo procesos sostenidos de reactivación económica, generación de empleo y redistribución del ingreso, para mejorar realmente las condiciones y calidad de vida de la población, esto si se busca disminuir las desigualdades sociales y abatir la brecha que separa el Sur respecto al resto del país.
3) La amenaza y/o exclusión provocada por los procesos de carácter global debido a la lógica a que se someten el territorio, los recursos y las sociedades locales frente a intereses y decisiones externas del capital y los mercados (racionalidad global versus racionalidad local); conlleva al ofrecimiento "ventajas comparativas" de la región para el capital y pugnar por insertarse en las "ventanas de oportunidad" generadas por la propia globalización. Sin embargo es importante no apostar todo al mercado externo y considerar las potencialidades de la región como medio de integración endógena.
4) La emergencia de las automías regionales y el reclamo de las sociedades locales (principalmente indígenas), por el uso autogestivo de su propio espacio, usufructo de sus recursos y respeto a sus valores culturales (pugna entre megaprocesos de mercado y dinámicas y estrategias locales comunitarias); conlleva a un replanteamiento del desarrollo social y comunitario para las poblaciones indígenas, así como el rediseño la política hacia estos grupos, que supere las políticas asistencialistas de ataque a la pobreza.
5) La tensión entre el "centro" y los niveles regional y local, derivado tanto de la implementación de proyectos sin consenso, como por la actuación de diferentes fuerzas políticas, podría llevar a la exclusión de diversos actores y a confrontaciones que invilidarían los proyectos gubernamentales.
6) La creciente necesidad de protección ambiental y el manejo racional de recursos naturales, especialmente en zonas de elevada biodiversidad y riqueza natural, como la que abarca el PPP, requerirá de proyectos estrégicos para proteger el patrimonio natural del país y de las comunidades.
Estos aspectos constituyen verdaderos retos para el Gobierno Federal, sus instituciones y los diferentes actores regionales involucrados en la iniciativa del Sur-Sureste. Si bien, la estrategia del PPP y otros proyectos complementarios para el Sur-Sureste, como La Marcha Hacia el Sur y el Programa de 250 Regiones Prioritarias, resultan iniciativas loables, también llevan a redimensionar el problema del desarrollo regional con la finalidad de encontrar mecanismos alternos que realmente sean detonadores de cambios cualitativos, sostenidos y con equidad social para las regiones y las comunidades que ahí viven
Sin descalificar a priori un proceso inicial de planeación regional de gran envergadura para el país y para la población que habita ese espacio, un ejercicio de reflexión sobre la viabilidad de este proceso, en términos de sus repercusiones en términos de la integración territorial, desarrollo social y económico e impacto ambiental para el Sur-Sureste, resulta un imperativo impostergable.
Una vertiente importante de análisis será también el futuro de los recursos estratégicos de la región y la refuncionalización de este espacio en términos de sus vínculos hacia Estados Unidos, Centroamérica y el cono sur, así como por su posibilidad de puente interoceánico entre Asia y Europa. En el caso del Sur-Sureste de México representa una región sumamente atractiva a los intereses de países hegemónicos y empresas privadas nacionales y transnacionales, cuyas intecionalidades se enmarcan en el despliegue que van teniendo los procesos de integración y bloques comerciales en América y el mundo, ello implica la incorporación de nuevos espacios sociales de la región a las racionalidades del capital y del mercado.
En este sentido, la estrategia gubernamental para el Sur-Sureste del país y sus vínculos inmediatos hacia centroamérica, ciertamente se inician desde una marco gubernamental-institucional e inter-estatal; como tal, tratan de respondender a las opciones y visiones que a su entender podrían hacer frente a la problemática de exclusión nacional y el reposicionamiento de la región en el ámbito internacional; sin embargo, en la actualidad cualquier gobierno que se proponga implementar una estrategia de desarrollo regional deberá estar consciente del peso que tienen las determinantes de carácter global, que imponen nuevas reglas e intereses que trascienden la nación y condicionan el diseño y aplicación de políticas públicas.
Estas determinantes suelen incidir en lógicas que no necesariamente se corresponden con las de los gobiernos nacionales y, menos aún, con los de las sociedades regionales y actores locales. Es por ello que la región que hoy integra el Plan Puebla-Panamá se conformará un complejo entramado de intereses que lo mismo se expresen en formas reactivación para la región, como también desemboquen en situaciones de tensión, derivadas de proyectos y racionalidades contrapuestas.
Una alternativa en este caso sería, como lo plantea Santos (1996), enterder que la regulación mundial impone un orden al servicio de una racionalidad dominante, pero no forzosamente superior. La cuestión, para nosotros, sería descubrir y poner en práctica nuevas racionalidades a otros niveles y regulaciones más conformes al oden deseado, deseados por los hombres, y en el lugar donde viven.
En términos operativos esto implica que cualquier proceso de gestión del desarrollo regional pase necesariamente por identificar los actores y las funciones específicas que estos asumen en base a una estrategia integral territorial del desarrrollo. Así, reconocemos que la idea fundamental del desarrollo regional se refiere a " un proceso localizado de cambio social sostenido que tiene como finalidad última el progreso permanente de la región, la comunidad regional y de cada individio residente en ella" (Boisier, 1996). En consecuencia, la reconstitución de las estrategías de desarrollo regional tendrían que incluir las siguientes dimensiones:
a) Una valoración del papel estratégico del territorio en el desarrollo nacional y regional por parte del Estado (elemento principal de mediación entre la sociedad y el territorio). Esto implica privilegiar formas alternativas de integración endógena, pero sin excluir los mecanismos favorables que se puedan derivar de la articulación internacional de las regiones.
b) Adopción y aplicación de mecanismos de gestión territorial descentralizada en sus distintas escalas espaciales (nacional, regional, urbano, local, etc.).
c) Favorecer un proceso de autonomía regional de decisión, en el sentido de fortalecer las capacidades regionales para definir su propio estilo de desarrollo y el uso de instrumentos de política congruentes con tal decisión.
d) Atacar las causas del subdesarrollo regional y no sus consecuencias. Esto es llevar a cabo políticas redistributivas del ingreso, proyectos productivos y generación de empleo, con la finalidad de superar la políticas focalizas de carácter asistencialista que no resueven de fondo el problema de la pobreza.
e) Creciente capacidad regional para apropiar parte del excedente económico allí generado a fin de reinvertirlo en la propia región, diversificando su base económica y conferir sustentabilidad de largo plazo.
f) Movimiento de inclusión social, que implica la toma en cuenta de los diferentes actores políticos y la mejor repartición del ingreso nacional y regional entre las personas, así como su participación en la decisiones de competencia de la región.
g) Un creciente proceso de concientización y movilización social en torno a la protección ambiental y manejo racional y sustentable de los recursos naturales de la región.
Lo anterior requiere la redefinición de un proyecto político incluyente que promueva una amplia participación social en las decisiones a fin de llevar a cabo las estrategias necesarias en aras de una organización socioterritorial más justa.
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Notas
(1) Este artículo fue publicado en la Revista DIVERSA. Instituto Electoral Veracruzano, diciembre de 2001. México
(2) Investigador del Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM. Torre II de Humanidades, 5° piso, Ciudad Universitaria, CP. 04510. Tel. 56-23-01-10 E-mail: jgasca@servidor.unam.mx
(3) Al respecto revisar los trabajos de Garza (1986, 1992) que desde una perspectiva histórica demuestra los efectos aislados, coyunturales y limitados de las políticas y planes urbano-regionales desde el periodo postrevolucionario hasta mediados la década de los ochenta. También confrontese el trabajo de Ornelas (1993) quien presenta una propuesta teórico-metodológica de gran utilidad en el análisis de los principales ejes y etapas de la estructuración del territorio mexicano, así como su correspondencia con la política regional y el proceso de acumulación del capital.
(4) Tratado de Libre Comercio México-Chile, Tratado de Libre Comercio México-Israel, Tratado de Libre Comercio Grupo de Los Tres (México, Colombia y Venezuela), Tratado de Libre Comercio de América del Norte (México-Estados Unidos y Canadá), Tratado de Libre Comercio México-Bolivia, Tratado de Libre Comercio México-Costa Rica, Tratado de Libre Comercio México-Nicaragua, Tratado de Libre Comercio México Unión-Europea, Tratado de Libre Comercio México-Triángulo del Norte (El Salvador, Honduras, Guatemala) y Acuerdo de complementación Económica México-Uruguay. Para más detalles consúltese: www.secofi.gob.mx o www.sre.gob.mx