AZADI infodienst nr. 40
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Das Zuwanderungsgesetz:
Auswirkungen für Kurdinnen und Kurden aus der Türkei
Rückblick 2005
Von den Rechtsanwältinnen Heike Geisweid und Neslihan Celik
Mit dem Zuwanderungsgesetz wurde nicht nur das gesamte Ausländergesetz verändert, sondern zugleich zahlreiche neue Regelungen in anderen, Migrant(inn)en betreffenden Gesetzen eingeführt, wie dem Asylverfahrensgesetz.
Neben einigen wenigen Verbesserungen haben die Änderungen und zeitgleich die Handhabungen des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) sowie der verschiedenen Ausländerbehörden (ABH) jedoch zu einer Verschlechterung der Positionen von Migrant(inn)en im Asylverfahren und in aufenthaltsrechtlichen Angelegenheiten geführt. Bei zahlreichen Fragen ist die Rechtsprechung uneinheitlich, was immerhin noch einige Spielräume offen lässt.
Mehr und mehr klaffen rechtliche Wertungen von Sachverhalten unter verschiedenen Betrachtungen auseinander – je nach Intention des Gesetzgebers bzw. der Rechtsprechung. So soll in Einbürgerungsverfahren schon die einfache Mitgliedschaft in einem legalen kurdischen Verein, der seitens der deutschen Sicherheitskräfte als „der PKK-nahestehend“ bewertet wird, unter Hinweis auf Bestrebungen, die sich gegen die freiheitlich-demokratische Grundordnung (FdGO) wenden, zur Verweigerung der Einbürgerung führen. Dies betrifft ebenso Tausende von eingestellten Ermittlungsverfahren wegen des Verstoßes gegen das Vereinsgesetz im Rahmen der Kampagne „Auch ich bin PKKler“, während Anforderungen an exilpolitische Aktivitäten für die Frage bestehender Verfolgungsfurcht im Asylverfahren im Falle der Rückkehr in die Türkei exorbitant hochgeschraubt werden. Oder es werden aufgrund von Verurteilungen wegen derlei Verstöße im Rahmen des PKK-Verbots Ausweisungen wegen Unterstützung einer Vereinigung, die den Terrorismus unterstützt, ausgesprochen, während mutmaßliche Mitglieder der PKK seitens der Bundesanwaltschaft (BAW) schon seit Jahren nicht mehr wegen Mitgliedschaft in einer terroristischen Vereinigung (§129a StGB) angeklagt werden. Dies alles ist den Betroffenen kaum noch zu vermitteln.
Asylverfahren
Die sich seit einigen Jahren abzeichnende Behandlung von Asylanträgen türkischer Staatsangehöriger türkischer und kurdischer Herkunft wurde auch im vergangenen Jahr fortgeschrieben. So werden weiterhin immer weniger Personen aus der Türkei als Asylberechtigte oder Konventionsflüchtlinge anerkannt, gleichzeitig aber geht die Tendenz des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) hin zum Widerruf von Anerkennungen.
Im gesamten Jahr 2005 wurden lediglich 122 Personen aus der Türkei als Asylberechtigte anerkannt, 547 als Konventionsflüchtlinge (d.h. eine Einreise auf dem Luftweg konnte nicht glaubhaft gemacht werden oder die Einreise erfolgte auf dem Landweg) und 47 Personen erhielten Abschiebeschutz, 2.922 Anträge wurden abgelehnt, weitere 2.347 Anträge erledigten sich auf sonstige Weise. Dem gegenüber standen im vergangenen Jahr 514 Entscheidungen über Widerrufe und Rücknahmen von Menschen mit Herkunftsland Türkei.
Widerrufsverfahren
Während Widerrufsverfahren bis vor einigen Jahren für Migrant(inn)en aus der Türkei die Ausnahme waren, leitet das BAMF seit einigen Monaten zunehmend Widerrufsverfahren mit ähnlich lautenden Textbausteinen ein, nämlich: „Der Fortschrittsbericht der EU-Kommission vom 06.10.2004 sowie der Lagebericht des Auswärtigen Amtes vom 11.11.2005 bescheinigen der Türkei eine positive Entwicklung. Die Reformen der letzten Jahre .haben ein Instrumentarium geschaffen, das staatliche Repressionen von asylerheblicher Intensität in der Regel theoretisch unmöglich macht. Selbst für Personen, die militante staatsfeindlichen Organisationen wie die ehemalige PKK/KADEK (jetzt KONGRA-GEL), DHKP/C, TKP/ML-TIKKO, MLKP, IBDA-C oder Hizbullah unterstützt haben oder haben sollen und im Rahmen der Terrorbekämpfung menschenrechtswidrigen Übergriffen staatlicher Organe ausgesetzt waren, kann bei einer Rückkehr eine Wiederholungsgefahr in der Regel mit hinreichender Sicherheit ausgeschlossen werden. Somit haben auch Sie wegen Ihres politischen Engagements für die ehemalige PKK keine politische Verfolgung mehr zu befürchten.“
Tatsächlich ist dem Lagebericht des Auswärtigen Amtes vom 11.11.2005, S. 31 zu entnehmen: „Es ist der Regierung bislang noch nicht gelungen, Folter und Misshandlung vollständig zu unterbinden. Ebenso wenig ist es ihr gelungen, Fälle von Folter und Misshandlung in dem Maße einer Strafverfolgung zuzuführen, wie dies ihrem erklärten Willen entspricht. (…) Das Auswärtige Amt sieht eine der Hauptursachen für das Fortbestehen von Folter und Misshandlung in der nicht effizienten Strafverfolgung.“
Eingeleitet werden solche Verfahren häufig aufgrund von Nachfragen der Ausländerbehörden (ABH) bei dem BAMF, ob die Gründe für die Anerkennung noch weiterhin bestehen oder ob nicht ein Widerrufsverfahren einzuleiten sei, wenn bei der ABH über die deutschen Auslandsvertretungen die Zustimmung zu Anträgen auf Familienzusammenführung oder zur Eheschließung gestellt werden oder wenn Asylberechtigte und Konventionsflüchtlinge Anträge auf Erteilung von Niederlassungserlaubnissen oder Einbürgerung stellen. Unter Hinweis auf die angebliche Veränderung der Lage in der Türkei ist dann auch häufig ein Widerrufsverfahren eingeleitet und positiv beschieden worden.
Zu befürchten ist, dass diese Tendenz in Zukunft zunimmt. Trotz Umstrukturierung des BAMF und Übernahme neuer Aufgaben im Rahmen des Zuwanderungsgesetzes, z.B. im Bereich – nicht existenter – Arbeitsmigration, werden somit überschüssige Kapazitäten aufgrund sinkender Asylantragsteller/innenzahlen für Widerrufsverfahren genutzt.
Zudem ist aufgrund einer Änderung des Zuwanderungsgesetzes in § 73 Abs. 2a Asylverfahrensgesetz (AsylVfG) mit einer Zunahme von Widerrufsverfahren jetziger anerkannter Migrant(inn)en bei bleibender Schönschreiberei der Situation in der Türkei zu rechnen, da die Prüfung, ob die Voraussetzungen für einen Widerruf oder eine Rücknahme vorliegen, spätestens nach Ablauf von drei Jahren nach Anerkennung zu erfolgen hat. Erfolgt in diesem Zeitraum kein Widerruf, steigen die Anforderungen an einen späteren.
Eine unserer Ansicht nach erforderliche Anwendung des § 73 Abs. 2a AsylVfG und der sog. EU-Qualifikationsrichtlinie (die noch nicht in nationales Recht umgesetzt wurde, aber aufgrund ihrer Wirksamkeit auf Rechtsbeziehungen in den Mitgliedsstaaten von den Gerichten anzuwenden ist) auch auf Widerrufsverfahren von Anerkennungen vor dem 1.1.2005, die zu einer Verbesserung der Situation der Betroffenen in den jeweiligen Verfahren führen würde, wird nur von einigen Gerichten vorgenommen.
Die ersten gerichtlichen Entscheidungen in Widerrufsverfahren gehen bisher noch davon aus, dass individuelle politische Verfolgung in der Türkei trotz der umfangreichen Reformen weiterhin stattfindet (z.B. Verwaltungsgericht Arnsberg, Urteil v. 24.08.2005 – 9 K 3971/04.A) und beziehen sich auf einige obergerichtliche Urteile, die diese Einschätzung in der Tendenz stützen (wie OVG NW, Urteil v. 19.4.2005 – 8 A 273/04.A oder den Hessischen VGH, Urteil v. 2.3.2005 – 6 UE 972/03.A). Hier wird zwar von einem deutlichen Rückgang von Folter in der Türkei ausgegangen, aber dennoch festgestellt, dass Folter und körperliche Misshandlungen durch türkische Ermittlungsbehörden nicht außer Gebrauch geraten sind.
Zahlreiche Verfahren sind derzeit bei dem BAMF und vor den Verwaltungsgerichten anhängig. Es bleibt abzuwarten, wie diese und die obergerichtliche Rechtsprechung in den anderen Bundesländern zukünftig die Situation in der Türkei bewerten werden. Die betroffenen Migrant(inn)en sind ab Einleitung eines Widerrufsverfahrens in jedem Fall – auch wenn eine aufenthaltsrechtliche Sicherung des Aufenthalts unabhängig vom Asylverfahren möglich ist – erheblichen Verunsicherungen und Zukunftsängsten ausgesetzt.
Folgeanträge
Ein weiteres Problem stellt die in ihrem Anwendungsbereich und ihrer Reichweite unklare Neuregelung des § 28 Abs. 2 AsylVfG dar, wonach sich Asylantragsteller/innen nach Rücknahme oder unanfechtbarer Ablehnung eines früheren Asylantrages in der Regel nicht mehr auf subjektive Nachfluchtgründe berufen können, was den gesamten Bereich der exilpolitischen Betätigung (politische Aktivitäten in Vereinen, bei Demonstrationen, in Zeitungen und Fernsehen etc.) betrifft.
Das BAMF legt diese Regelung – erwartungsgemäßig – weit aus und wird hierin von einigen Gerichten gestützt, die nunmehr Abschiebeschutz bei exilpolitischen Aktivitäten allenfalls noch über Abschiebeverbote regeln wollen, was eine wesentlich höhere Verfolgungswahrscheinlichkeit voraussetzt (erhebliche konkrete Gefahr für Leib und Leben) als dies für Asylberechtigte oder Konventionsflüchtlinge erfordert und kaum darzulegen ist. Das Oberverwaltungsgericht (OVG) Nordrhein-Westfalen stellt mit Urteil vom 12. Juli 2005 – 8 A 7880/04.A – zudem zynisch fest, dass es zwar im Einzelfall hart erscheinen könne, einem Schutzsuchenden, der bereits vor längerer Zeit, als die Einführung des § 28 Abs. 2 AsylVfG noch nicht absehbar war, Nachfluchtgründe geschaffen habe, nunmehr den begehrten Schutz vorzuenthalten. Das Asylverfahrensgesetz nehme aber bewusst in Kauf, dass Rechtsänderungen zu Lasten der Schutzsuchenden angewandt würden und die Norm nicht der Einzelfallgerechtigkeit diene.
Bereits in den letzten Jahren wurden die Anforderungen der Gerichte an die Bewertung einer Verfolgungsfurcht aufgrund exilpolitischer Aktivitäten, z.B. im Rahmen von Vorstandstätigkeiten exilpolitischer Vereine, derart hochgeschraubt, dass kaum noch Anerkennungen über subjektive Nachfluchtgründe erfolgten.
Aufenthaltsgesetz
Dass das Aufenthaltsgesetz faktisch weder Migration erleichtern, noch die aufenthaltsrechtliche Situation der meisten hier lebenden Migrant(inn)en verbessern würde, wurde bereits bei Einführung des Zuwanderungsgesetzes kritisiert. Allerdings haben sich auch die wenigen als Fortschritte propagierten Regelungen bisher nicht durchgängig als solche entpuppt.
Humanitärer Aufenthalt
Eine wichtige Neuregelung sollte der humanitäre Aufenthalt zur Abschaffung von Kettenduldungen gem. § 25 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz (AufenthG) werden, was sich in der Praxis allerdings nicht bewahrheitet hat. Bereits die „Vorläufigen Anwendungshinweise“ des Bundesinnenministeriums (BMI) von Dezember 2004 berücksichtigen zentrale Punkte der Gesetzesbegründung nicht. Hinzu kamen im vergangenen Jahr zumeist weiter einschränkende Erlasse der verschiedenen Innenministerien der Länder und eine Unwilligkeit der meisten Ausländerbehörden, entsprechende Aufenthaltserlaubnisse aufgrund der Neuregelung zu erteilen. Weiterhin leben in der BRD ca. 200.000 Menschen, die nur im Besitz einer Duldung sind, wovon ca. 100.000 schon länger als fünf Jahre, 50.000 länger als 10 Jahr geduldet werden.Die sich mittlerweile herausgebildete Rechtsprechung ist ebenfalls uneinheitlich. Wieder finden sich neben den üblichen restriktiven Urteilen bei einigen Gerichten vernünftige Ansätze, die zu vertiefen wären.
Grundvoraussetzungen für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 5 AufenthG ist die Unmöglichkeit der Ausreise, wobei diese aus rechtlichen Gründen, wie dem Schutz von Ehe und Familie oder dem Schutz der körperlichen Unversehrtheit (z.B. Posttraumatisches Belastungssyndrom mit Retraumatisierungsgefahr) bestehen können, oder aus tatsächlichen Gründen, wie bei Staatenlosen oder fehlendem zur Aufnahme eines Flüchtlings bereiten Staat. Strittig ist, ob eine Ausreise auch dann unmöglich ist, wenn sie unzumutbar ist. Zudem darf eine Aufenthaltserlaubnis nur dann erteilt werden, wenn eine Hinderung der Ausreise bisher unverschuldet war. Das ist nicht der Fall, wenn die Betroffenen nicht an der Klärung ihrer Staatsangehörigkeit mitgewirkt oder sich nicht um die Ausstellung von Reisepässen gekümmert haben. Nach mehr als 18-monatiger Aussetzung der Abschiebung muss in der Regel eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden, wenn die sonstigen Voraussetzungen erfüllt sind. Die Sicherung des Lebensunterhalts ist keine zwingende Voraussetzung.
Wenn Aufenthaltserlaubnisse an Kurdinnen oder Kurden nach § 25 Abs. 5 AufenthG erteilt wurden, dann an Personen, die aufgrund festgestellter Posttraumatischer Belastungssyndrome und Suizidgefahr (Abschiebungshindernisse) seit längerem nicht abgeschoben werden konnten. Im Falle des Schutzes von Ehe und Familie, galt dies dann auch für Familienangehörige.
Die Regelung wird von den meisten Ausländerbehörden aber restriktiv angewandt und hat zu keiner nennenswerten Zahl von Aufenthaltssicherungen geführt.
Härtefallkommission/Kettenduldungen/ Altfallregelung
Die Härtefallkommission (§23a AufenthG) war als eine weitere Hoffnungsträgerin für diese Menschen angedacht. Die Länder sollten derartige Gremien errichten, die auf Antrag das Vorliegen eines Härtefalls untersuchen und die Ausländerbehörden ggf. um Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis ersuchen sollten. Etablieren konnten sich diese jedoch bis heute nicht. Einige Länder weigerten sich, eine solche Kommission einzurichten. In den Ländern, in denen sie existiert, sind sehr wenige Familien zu einer Aufenthaltserlaubnis gekommen. So wurden in Nordrhein-Westfalen von 900 Anträgen nur ca. 100 als Härtefall eingestuft. Es sind jedoch auch Fälle bekannt, in denen sich Ausländerbehörden trotz positiver Entscheidung der Härtefallkommission, weigern, eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen. Die Bilanz: In den meisten Ländern liegen die Erfolgsquoten im einstelligen Bereich. Die Arbeit der Härtefallkommissionen ist daher insgesamt sehr enttäuschend.
Die Anträge an die Härtefallkommission bedürfen einer besonderen Begründung und Nachweisen und werden gewöhnlich mit einem kurzen Schreiben abgelehnt. Den Betroffenen oder Prozessbevollmächtigten wird lediglich mitgeteilt, dass das Ergebnis bei der zuständigen Ausländerbehörde erfragt werden kann. Gründe für die Ablehnung werden nicht benannt, der Rechtsweg ist ausgeschlossen.
So leben Menschen mit Duldungen weiterhin ohne Zukunftsperspektive. Die meisten geduldeten Migrant(inn)en erhalten keine Arbeitserlaubnisse, weil seit der Gesetzesänderung die Ausländerbehörden auch für deren Erteilung zuständig sind. Die Hoffnung auf eine Altfallregelung musste jüngst wieder aufgegeben werden, da sich die Innenminister der Länder über die Einzelheiten nicht verständigen konnten.
Im Hinblick auf das Ziel, die Kettenduldungen abzuschaffen, ist das Zuwanderungsgesetz gescheitert. Es hat sich eher als Ausweisungs- und begrenzendes Gesetz herausgestellt.
Familienzuzug
Die Regelung des Nachzugs von Ehegatten und Lebenspartnern zu Deutschen bleiben im wesentlichen unverändert. Hier besteht nach wie vor ein Rechtsanspruch, und zwar unabhängig von den Einkommensverhältnissen des deutschen Partners. Nach wie vor sollen eingereiste Ehegatten zunächst eine Aufenthaltserlaubnis für 3 Jahre erhalten. Auch die unbefristete Verlängerung der ehebedingten Aufenthaltserlaubnis (die nunmehr Niederlassungserlaubnis heißt), soll unter den bisherigen Voraussetzungen erfolgen. Hervorzuheben ist die geforderte Fähigkeit, sich auf einfache Art in deutscher Sprache mündlich zu verständigen, welche nunmehr direkt im Aufenthaltsgesetz enthalten ist. Da gemäß § 5 des neuen Zuwanderungsgesetzes die Erteilung eines Aufenthaltstitels in der Regel die vollständige Sicherung des Lebensunterhaltes der Migrant(inn)en voraussetzt, wird die auch jetzt herrschende Praxis der Überprüfung der Einkommensverhältnisse bei der unbefristeten Verlängerung der ehebedingten Aufenthaltserlaubnis fortgesetzt.
Die Voraussetzungen für diesen einzigen rechtlich gesicherten Status werden jedoch so hoch gehängt, dass der dauerhafte Aufenthalt für eine große Gruppe – insbesondere von sozial schwachen Migrant(inn)en nahezu unmöglich wird. Denn während nach dem alten Recht die Erteilung der unbefristeten Aufenthaltserlaubnis unter der Voraussetzung möglich war, dass der Lebensunterhalt der Migrant(inn)en aus eigenen Mitteln gesichert ist, wird nunmehr gefordert, dass diese (oder ihren/seinen Ehegatten) 5 Jahre lang eine sozialversicherungspflichtige Tätigkeit nachgegangen ist und die entsprechenden Beiträge in die Rentenversicherung eingezahlt hat. Dies entspricht den bisherigen Regelungen für die Aufenthaltsberechtigung.
Hinzu kommt nach dem neuen Recht das Erfordernis ausreichender Deutschkenntnisse und Grundkenntnisse der Rechts- und Gesellschaftsordnung Deutschlands. Diese können Migrant(inn)en durch den Abschluss eines Integrationskurses oder einer anderweitigen Ausbildung nachweisen. Das heißt, Migrant(inn)en, die die unbefristete Niederlassungserlaubnis begehren, müssen eine Sprach- sowie eine Staatsbürgerkundeprüfung ablegen. Beides setzt gute schriftliche Kenntnisse der deutschen Sprache voraus. Bisher waren einfache mündliche Sprachkenntnisse für die unbefristete Aufenthaltserlaubnis ausreichend.
Der Familienzu- oder Kindernachzug steht weiterhin im Ermessen der Ausländerbehörden.
Auffällig ist, dass bei einem Zuzug zu Migrant(inn)en und Deutschen aus der Heimat strengere Anforderungen gestellt werden. Die Parteien werden getrennt systematisch befragt, um den Verdacht einer „Scheinehe“ auszuschließen. Die Auslandsvertretungen können auch bei unbegründetem Verdacht ohne weitere Begründung, wie sie zu dem Schluss kommen, die Anträge ablehnen, wie die Praxis zeigt. Die dann einzuleitenden Klageverfahren (nach in jedem Fall negativ ausgegangenem Remonstrationsverfahren) sind bis zu zwei Jahren beim Verwaltungsgericht Berlin anhängig. Eine Beschleunigung dieser Verfahren, wie z. B. durch Eilverfahren, ist unmöglich.Resümee
Das Zuwanderungsgesetz hat insgesamt dazu beigetragen, dass immer weniger Menschen eingereist sind. Im vergangenen Jahr war die niedrigste Zahl an Asylanträgen seit Mitte der 80er Jahre zu registrieren, wobei die Anerkennungsquote unter 1 Prozent liegt.
Das Gesetz sollte ursprünglich u.a. dazu beitragen, dass international hochqualifizierte Menschen in die Bundesrepublik Deutschland einreisen. Doch auch an diesem Punkt ist das Zuwanderungsgesetz gescheitert: Die Zahl von Fachleuten, die hier eine Aufenthaltserlaubnis erhielten, betrug gerade mal 900, während vor dem Gesetz die Zahl ca. 2.200 betrug.
Die Einführung von Integrationskursen könnte eventuell positiv bewertet werden, doch hätten diese früher wesentlich mehr Nutzen gezeigt als heute, da es bald keine „Zuwanderer“ mehr geben wird, die von den Kursen profitieren könnten.
Es kann abschließend gesagt werden, dass der ursprünglich behauptete angebliche Wechsel in der Zuwanderungs- und Integrationspolitik nicht erreicht worden ist. Der Gesetzeswortlaut lässt viel Raum für unterschiedliche Interpretationen durch die zuständigen Landesinnenministerien. In Erlassen werden die neuen Regelungen zumeist gegen Migrant(inn)en ausgelegt und die Umsetzung des Gesetzes an verschiedenen Stellen zahlreiche gravierende Probleme aufwirft. Hinzu kommt, dass auch die Anwendungshinweise des Bundesinnenministeriums unterschiedlich gehandhabt werden, so dass willkürliche Behördenentscheidungen nicht ausgeschlossen werden können.
