Neue Züricher Zeitung, 27.1.2000

Asylpolitik heute - Wege aus dem Dilemma

Von Bundesrätin Ruth Metzler-Arnold

Die Vorsteherin des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements hält im folgenden Artikel die Grundsätze der schweizerischen Asylpolitik fest und beschreibt neue Instrumente zur Lösung der gegenwärtigen Probleme. Dazu gehören - statt nur weiterer Restriktionen - Korrekturen bei den Anreizen für das Verhalten Asylsuchender, die noch stärkere Förderung der Rückkehr ohne Zwangsanwendung und die Berücksichtigung der Migrationsfrage bei Kooperationsabkommen.

Am 10. Dezember 1999 wurde der Bergier-Bericht der Öffentlichkeit vorgestellt. Er zeigt die Gründe und Folgen der restriktiven Aufnahmepolitik der Schweiz zur Zeit des Nationalsozialismus auf. Seine Erkenntnisse sind entscheidend für das Verständnis der schweizerischen Asylpolitik jener Zeit. Durch die Kontroverse um die namenlosen Vermögen ist aber auch die Sensibilität in der Bevölkerung für den Bezug zur heutigen Asylpolitik gestiegen. Es gilt daher einmal aufzuzeigen, wie sich die schweizerische Asylpolitik seither entwickelt hat und welche Ziele sie heute verfolgt. Bedeutsam ist zunächst die Frage nach den Lehren, welche die Schweiz aus ihrer Geschichte gezogen hat.

Lehren

Als direkte Konsequenz aus dem Holocaust anerkannte die internationale Staatengemeinschaft die Notwendigkeit, den Schutz der Verfolgten völkerrechtlich zu verankern. 1950 wurde die Europäische Menschenrechtskonvention unterzeichnet. Ein Jahr später wurde mit der Genfer Flüchtlingskonvention der Grundsatz des Rückschiebeverbots verankert. Er gebietet einen umfassenden Schutz für Verfolgte, die aus Gründen der Rasse, der Religion, der Nationalität, der Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen politischer Anschauungen in ihrer Heimat bedroht werden.

Die Schweiz trat diesen beiden zentralen internationalen Vertragswerken 1955 (Genfer Konvention) und 1974 (EMRK) bei. Sie gewährt seit 1949 Asyl im Sinne eines dauernden Aufenthaltsrechts, und seit 1981 verfügt sie über ein eigenes Asylgesetz, das die Prinzipien des Völkerrechts, namentlich das Rückschiebeverbot, übernimmt. Gegen die Entscheide des Bundesamts für Flüchtlinge kann heute bei der unabhängigen Asylrekurskommission Beschwerde geführt werden.

Der Kosovo-Konflikt hat die weiter entwickelte schweizerische Asylpolitik auf den Prüfstand gestellt. Zwischen Anfang 1998 und August 1999 fanden 52 000 Flüchtlinge aus Kosovo in der Schweiz Zuflucht. Zum Vergleich: Im Zweiten Weltkrieg nahm die Schweiz etwa 51 000 Zivilflüchtlinge auf; während des Ungarnkonflikts und nach dem Einmarsch in die Tschechoslowakei waren es 13 800 bzw. 13 000; wegen des Kriegs in Bosnien-Herzegowina fanden etwa 30 000 Personen Schutz. Die Bevölkerung hat mit grosser Anteilnahme auf das Schicksal der Kriegsvertriebenen reagiert. Mit der vorläufigen Aufnahme der Kriegsflüchtlinge hat die Schweiz - wie zuvor im Bosnienkonflikt - gezeigt, dass sie den auf politischer Ebene bestehenden Handlungsspielraum zugunsten der Flüchtlinge auszuschöpfen weiss.

Mangel an Konsens

Trotz den entscheidenden Verbesserungen im Asylrecht und in der Asylpraxis blieb die Asylpolitik in der Schweiz aber umstritten. Ein innenpolitisch breit getragener Ausgleich zwischen Humanität und Schutz von Eigeninteressen ist nicht zustande gekommen. Das gilt auch für praktisch alle anderen europäischen Länder. Probleme beim Vollzug von Wegweisungen, Ausländerkriminalität und seit Jahren steigende Kosten im Asylbereich führten zu Verunsicherung und zu Zweifel an unserer Asylpolitik. Will man nicht Gefahr laufen, dass sich radikale Lösungsansätze in der Migrationspolitik durchsetzen, wie zum Beispiel die 1996 ungültig erklärte Initiative der Schweizer Demokraten oder die Initiative «für die Regelung der Zuwanderung» (18-Prozent-Initiative), die noch dieses Jahr zur Abstimmung gelangt, dann müssen die innenpolitischen Spannungen sehr genau beobachtet werden.

Schutz für Gefährdete bleibt unangetastet

Das Schicksal von Gefährdeten kann uns nicht unberührt lassen. Die Gunst des Schicksals geniessen, während Mitmenschen in Todesgefahr schweben, ist unerträglich. Grundlage für eine dauerhafte, breit abgestützte und damit erfolgreiche Asylpolitik ist der Grundsatz der Humanität: Wer im Sinn und Geist der Genfer Konvention Anrecht auf Asyl hat, dem wird es gewährt. Wer die Asylgründe nicht erfüllt, aber dennoch, wegen kriegerischer Ereignisse in seinem Heimatland, flüchten muss, erhält in unserem Land Schutz, bis eine Rückkehr wieder möglich ist. Äusserst wichtig aber ist auch, dass den Rückkehrern der Wiederaufbau einer Existenz in der Heimat ermöglicht wird. An diesem Prüfstein misst sich unser Anspruch, ein humanitäres Land zu sein. Das Asylgesetz setzt denn auch richtigerweise der Aufnahme zahlenmässig keine Grenze.

Viele wollen aber nicht in die Schweiz einreisen, um sich vor Verfolgung oder bewaffneten Konflikten zu schützen. In diesen Fällen hat jeder souveräne Staat das Recht, selber zu bestimmen, wie viele er zulassen will. Die Bereitschaft weiter Teile unserer Bevölkerung, Migranten aufzunehmen, ist gering, wenn diese weder Asyl noch Schutz benötigen, sondern sich aus wirtschaftlicher Not, wegen Arbeitslosigkeit, mangelhafter Gesundheitsfürsorge oder fehlender Ausbildung ihrer Kinder in der Heimat in der Schweiz etablieren wollen. Das ungebrochene Bevölkerungswachstum in den Entwicklungsländern, das zunehmende Wohlstandsgefälle zwischen Norden und Süden, Westen und Osten, die Globalisierung der Wirtschaft und Illusionen über angeblich paradiesische Zustände in den reichen Industriestaaten lassen erwarten, dass sich die Migration im 21. Jahrhundert weiter verstärken wird.

Das Dilemma besteht darin, dass es etwa für beruflich schlecht qualifizierte Personen aus Ländern ausserhalb der EU, die auf der Suche nach Arbeit sind, praktisch nur möglich ist, über das Asylgesetz in die Schweiz einzuwandern. Unsere EU-Nichtmitgliedschaft macht die Schweiz zusätzlich zum begehrten Ausweich-Asylland, wenn die Aufnahme in die EU-Staaten nicht möglich ist. Die Folge ist, dass in der Schweiz pro Kopf der Bevölkerung am meisten Asylgesuche gestellt werden. Damit wird das Asylgesetz zum verkappten Migrationsgesetz. Statt sich hauptsächlich mit Flüchtlingsfragen zu befassen, beschäftigt sich das Bundesamt für Flüchtlinge heute notgedrungen ebensosehr mit Migrationsproblemen, die nicht konfliktbedingt sind.

Weiter wie bisher . . .

Um der Zunahme der Migration aus Gründen, die nichts mit Asyl- oder Schutzgewährung zu tun haben, zu begegnen, haben Regierung und Parlament in der Vergangenheit meist mit einschränkenden Massnahmen reagiert. Das erste Asylgesetz trat vor bald 20 Jahren in Kraft. Seither wurde es mehrmals teil- und einmal ganz revidiert. Viele Änderungen brachten zwar auch Verbesserungen für die Asylsuchenden, so zum Beispiel die Schaffung des Status des Schutzbedürftigen. Seit Beginn der neunziger Jahre wurden Änderungen des Asylrechts eher im Sinn der Missbrauchsbekämpfung vorgenommen, so etwa bei der Einführung der Zwangsmassnahmen oder beim Bundesbeschluss über dringliche Massnahmen im Asyl- und Ausländerbereich.

Auch heute fehlt es nicht an Vorschlägen, das Asylrecht zu verschärfen. Zu nennen sind parlamentarische Vorstösse zur Schaffung von Internierungslagern für abgewiesene Asylsuchende, die Forderung nach Verlängerung der Ausschaffungshaft über die maximal gültigen neun Monate hinaus und der Ruf nach durchgreifenden Grenzkontrollen (letzteres notabene zu einem Zeitpunkt, da die Schweiz die EU ersucht, ihre Grenzkontrollen im Waren- und Reiseverkehr abzubauen).

Solche Massnahmen sind längerfristig jedoch keine befriedigende Lösung. Zudem würden etliche Vorschläge rasch in Konflikt mit unserem rechtsstaatlichen Gedankengut und dem Völkerrecht geraten, namentlich mit der Europäischen Menschenrechtskonvention. Das wäre dem Ansehen der Schweiz im Ausland äusserst abträglich und würde unserer internationalen Position massiv schaden.

. . . oder Suche nach Alternativen? Es stellt sich die Frage, ob Migranten ohne Asylabsicht in einer mit unseren rechtsstaatlichen und humanitären Prinzipien zu vereinbarenden Weise behandelt und gleichzeitig entschlossen und konsequent zur Rückkehr in ihr Heimatland bewogen werden können, nötigenfalls auch unter Anwendung von Zwangsmassnahmen. Von einem Teil der Bestimmungen in der Asylgesetzgebung gehen Anreize aus, die nicht immer das vom Gesetzgeber beabsichtigte Verhalten auslösen. Ein Beispiel unter vielen: Ein Migrant, der keine Aufenthaltsberechtigung hat, aber trotzdem in der Schweiz bleiben will, hat im Prinzip kein Interesse, mit den Behörden im Rahmen der gebotenen Mitwirkungspflicht zusammenzuarbeiten, seine Identität und Nationalität preiszugeben und die wahren Motive seines Einreisebegehrens darzulegen. Er müsste damit rechnen, dass sein Gesuch innerhalb der vorgesehenen Fristen abgelehnt würde.

Statt nur auf zusätzliche repressive Massnahmen abzustellen, wollen wir daher vermehrt Anreize schaffen, die das vom Gesetzgeber erwartete Verhalten der Asylsuchenden auch tatsächlich bewirken. Denkbar ist die Belohnung kooperativer Asylsuchender, zum Beispiel indem sie höhere Fürsorgeleistungen, angenehmere Unterkünfte oder Zugang zum Arbeitsmarkt erhalten, solange das Verfahren über ihr Asylgesuch dauert. Eine Arbeitsgruppe aus Mitgliedern kantonaler Regierungen und Vertretern des Bundes wird demnächst dazu konkrete Vorschläge unterbreiten.

Weitere Verkürzung des Verfahrens

Je länger ein Verfahren jedoch dauert, desto grösser ist die Aussicht, dass der Gesuchsteller in der Schweiz bleiben darf. Um seinen Aufenthalt möglichst zu verlängern, macht er deshalb oft von allen gesetzlichen Einsprachemöglichkeiten Gebrauch. Ein vordringliches Ziel ist daher die weitere Verkürzung des Verfahrens. Damit kann auch dem Anliegen jener Asylsuchenden entsprochen werden, die rasch über ihr Gesuch Bescheid erhalten und die notwendigen Dispositionen treffen möchten. Auch weckt ein rascher negativer Entscheid keine falsche Hoffnung auf ein weiteres Verbleiben in der Schweiz.

Einige Schritte wurden bereits unternommen: Die Dauer des erstinstanzlichen Verfahrens wurde in den letzten Jahren stark verkürzt. 80 Prozent der 1998 eingereichten und bis Mitte Juni 1999 entschiedenen Gesuche wurden im Durchschnitt innert 95 Tagen erledigt. Im Rahmen eines gegenwärtig noch laufenden Pilotprojekts konnte die erstinstanzliche Behandlungsdauer sogar auf 45 Tage reduziert werden. Dies war möglich, indem kantonale Anhörungen der Asylsuchenden durch Anhörungen durch den Bund ersetzt wurden. Auch die unabhängige Asylrekurskommission setzt alles daran, die Verfahrensdauer in zweiter Instanz zu verkürzen.

Das schwierigste Problem: der Vollzug der Wegweisungen

Der konsequente Vollzug der Wegweisung der abgewiesenen Asylsuchenden ist ein Grundpfeiler einer glaubwürdigen Asylpolitik. Die Schwierigkeiten beim Vollzug der Wegweisungen ziehen nämlich die Glaubwürdigkeit der gesamten Asylpolitik in Zweifel. Sie werfen die Frage auf, ob sich ein aufwendiges Asylverfahren überhaupt rechtfertigen lässt, wenn nach dessen Abschluss zahlreiche abgewiesene Asylsuchende in der Schweiz bleiben.

Die schweizerische Asylpolitik setzt die Priorität auf die selbständige Rückkehr. Wir haben eine Strategie entwickelt, die unter der Maxime der Rückkehr in Sicherheit und Würde steht und erfolgreich mit rückkehrorientierter Ausbildung, Rückkehrberatung, individueller Rückkehrhilfe und auf die Herkunftsländer zugeschnittenen Rückkehrhilfeprogrammen arbeitet. Dieser Ansatz wird auch von den in Flüchtlingsfragen tätigen internationalen Organisationen (UNHCR, IOM, IGC) als einer der besten angesehen. Im Rahmen des laufenden Rückkehrhilfeprogramms Kosovo sind rund 18 000 Kriegsvertriebene freiwillig zurückgekehrt.

Mit innovativen Methoden sollen weitere Flüchtlinge zur Rückkehr in ihre Heimat motiviert werden. Eine Arbeitsgruppe der Eidgenössischen Kommission für Flüchtlingsfragen hat Empfehlungen zur «Akzeptanz des Wegweisungsvollzugs» erarbeitet, während die Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit und das Bundesamt für Flüchtlinge gemeinsam eine Strategie über «Migration und internationale Zusammenarbeit» definieren. Die Resultate dieser Arbeiten werden demnächst publiziert.

Es wird jedoch immer so sein, dass sich ein Teil der abgewiesenen Asylsuchenden durch nichts zur freiwilligen Rückkehr bewegen lässt. Entsprechend der Problemvielfalt setzt der effektive Vollzug der Wegweisung den Einsatz eines Massnahmenpakets voraus: Mit dem Inkrafttreten des totalrevidierten Asylgesetzes am 1. Oktober 1999 wurde die gesetzliche Grundlage für ein erweitertes Engagement des Bundes zugunsten der Kantone geschaffen. So wird er die Papierbeschaffung für Asylbewerber ohne Identitätspapiere bei sich zentralisieren und die Kantone von dieser zeitraubenden Arbeit entlasten. Zudem wollen Bund und Kantone ihre Arbeiten besser aufeinander abstimmen. Ausserdem soll die für alle Beteiligten sehr belastende Rückführung schwer renitenter oder krimineller Personen besser koordiniert und die Ausbildung der mit dieser menschlich aufreibenden Aufgabe betrauten Polizeikräfte gefördert werden.

Vor einigen Monaten hat der Bundesrat zudem beschlossen, Massnahmen zu ergreifen, wenn wichtige Herkunftsländer gegen das Völkergewohnheitsrecht verstossen und ihre eigenen Staatsangehörigen nicht mehr zurücknehmen oder durch eine schleppende Ausstellung von Reisepapieren den Vollzug behindern. So können nun Leistungen der Schweiz im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit weitestgehend vom Willen der Zusammenarbeit abhängig gemacht werden. Auf dieser Grundlage wurden bereits Rückführ- und Transitklauseln in die neuen Kooperationsabkommen mit Mazedonien und Tadschikistan eingebaut. Auch Albanien und Bosnien-Herzegowina dürften demnächst in ein Rückübernahmeabkommen einwilligen.

Die internationale Dimension

Der Einsatz entwicklungspolitischer Instrumente ist um so notwendiger, als die Schweiz von der immer intensiveren Zusammenarbeit innerhalb der EU im Migrations- und Asylbereich ausgeschlossen ist. Mit dem Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrags im Mai des letzten Jahres sind weite Teile der Asylpolitik in die Kompetenz der EU-Kommission übergegangen. Der Europäische Rat von Tampere im Oktober 1999 hat gezeigt, dass kein Zweifel am Willen der Mitgliedländer zu einer gemeinsamen Politik besteht, auch wenn die Zusammenarbeit noch schlecht funktioniert. Durch bilaterale Rückübernahmeabkommen mit unseren Nachbarländern versuchen wir, die Nichtmitgliedschaft beim Dubliner Abkommen, das die Einreichung eines Asylgesuches in mehreren EU-Staaten untersagt, oder beim elektronischen Fingerabdrucksystem Eurodac, mit dem die Asylsuchenden bei der ersten Einreise in ein EU-Land erfasst werden, auszugleichen. Voraussetzung für die Rücknahme von Asylsuchenden ist jedoch, dass sie im grenznahen Raum aufgegriffen werden. Oder die schweizerischen Behörden müssen den Beweis erbringen, dass sie sich tatsächlich im Nachbarland aufgehalten haben.

Die Schweiz, umgeben von EU-Ländern, wird die ausserordentlichen Migrationsbewegungen, denen ganz Westeuropa ausgesetzt ist, nicht allein meistern können. Sie ist darauf angewiesen, mit der EU zu kooperieren.

Für die schweizerische Asyl- und Migrationspolitik von unschätzbarer Bedeutung haben sich schliesslich die internationalen Friedensbemühungen in Konfliktregionen erwiesen. Grosse Teile der 650 000 Flüchtlinge aus Kosovo, die sich in Albanien und Mazedonien aufhielten, wären ohne den Einsatz friedenserhaltender Truppen kaum zur Rückkehr bereit gewesen und hätten wohl versucht, nach Westeuropa, insbesondere nach Deutschland und in die Schweiz, zu gelangen.

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Ich bin überzeugt, dass mit dem neuen Asylgesetz, das den Grundsatz des Schutzes von gefährdeten Menschen nicht antastet, und mit den hier beschriebenen Aktionsfeldern sich eine Plattform aufbauen lässt, die das bestehende Dilemma mildern wird. Dies gelingt uns aber nur, wenn alle im Asylbereich Tätigen noch besser und effektiver zusammenarbeiten.

Wir müssen uns jedoch bewusst sein, dass Migrationsprobleme immer bestehen werden. Sie sind Ausdruck von Wohlstand: Einwanderung bedeutet eine reiche Schweiz, Auswanderung eine arme Schweiz. Sie sind im Rahmen unseres Rechtsstaates und unserer humanitären Verpflichtung zu lösen. Auf Rechtsstaatlichkeit und menschliche Behandlung haben alle Menschen, ob Inländer oder Ausländer, ob Flüchtling oder Migrant aus aslyfremden Gründen, Anspruch. Sie sind auch die beste Voraussetzung, um später vor dem Urteil der Geschichte bestehen zu können.