INFORME SOBRE DERECHOS ECONOMICOS SOCIALES Y CULTURALES EL PERU
1997
Presentado al Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, el 28 de Abril de 1997
Artículo 1 :
Los derechos de los pueblos indígenas, en tanto derechos colectivos, están íntimamente relacionados con la libre determinación a la que se refiere este artículo primero. El Perú posee una realidad cultural y lingüística sumamente heterogénea, pluricultural y multilingüe, manifestada en la coexistencia de 72 etnias, poblaciones con cultura y lengua propias. De éstas, siete se ubican en la región andina y 65 en el área amazónica, estando agrupadas en 14 familias lingüísticas diferentes, las cuales son denominadas indistintamente, indígenas, comunidades campesinas -en el Ande- y, comunidades nativas -en la Amazonía.
El Gobierno Peruano ha ratificado el Convenio no169 de la OIT. La Constitución de 1993 reconoce el derecho a la identidad étnica y al uso del idioma materno (art 2 , inc. 19, art. 48), a la educación bilingüe (art. 17), al reconocimiento y autonomía de sus Comunidades -incluyendo la propiedad de sus tierras- (art. 89) y al ejercicio del derecho consuetudinario (art. 149). Otros instrumentos legales precisan el ejercicio de estos derechos, en particular el relacionado con la propiedad de las tierras con aptitud para el cultivo y/o la ganadería; estableciendo un régimen de cesión en uso para las tierras con aptitud forestal. Sin embargo, con la aprobación de la Ley 26505 (Ley de Tierras), se han vulnerado seriamente varios de estos derechos.
La Constitución de 1993 no incluyó la referencia a la inembargabilidad e inalienabilidad de las tierras comunales indígenas, la Ley mencionada las suprimió (art. 11). Sometió al Código Procesal Civil (art. 6) los conflictos suscitados entre las comunidades indígenas y los particulares, pasando por encima de la interculturalidad jurídica. El procedimiento vigente para la titulación de las tierras comunales indígenas es largo y reiterativo. A esto se suma el Decreto Legislativo no838, (15 de agosto de 1996), por el que el Estado concede titulaciones gratuitas en la selva, para indígenas y no indígenas, que se encuentren en áreas de economía deprimida o afectadas por la violencia, sin garantizar que realmente se favorezca a las comunidades nativas. En los últimos cinco años se han otorgado más de 2,000 títulos individuales frente a seis títulos otorgados a comunidades nativas en toda la selva..
El artículo 10º de dicha Ley vulnera la autonomía comunal al establecer que "las comunidades campesinas y las comunidades nativas deberán regularizar su organización comunal de acuerdo con los preceptos constitucionales y la presente ley". Así mismo establece una distinción artificial entre comuneros posesionarios y comuneros no posesionarios, contraviniendo además el artículo 103ode la Constitución, que establece que "pueden expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por razón de la diferencia de las personas". En lo central la Ley apunta a poner en el mercado las tierras indígenas, afectando un elemento esencial de la identidad de los pueblos indígenas y amazónicos: la relación con su territorio.
A personas que no llevan apellidos indígenas, a pesar de auto-identificarse como indígenas, vivir en la comunidad y principalmente sentirse como tales, con frecuencia se les niega el derecho a inscribirse como ciudadanos en el registro de identificación civil, y disfrutar de los derechos especiales que les reconoce la legislación.
No existen procedimientos adecuados de consulta a los pueblos indígenas respecto de las medidas legislativas y programas que les afecta directamente. En lo referente a las actividades de exploración y explotación de petróleo, el Gobierno promulgó el DS nº 017-96-AG que da un breve plazo para que la comunidad llegue a un acuerdo con la empresa. Si en el plazo señalado no hay acuerdo, previo peritaje, se impone una servidumbre, refrendada por resolución de los titulares de los Ministerios de Agricultura y Energía y Minas. La empresa petrolera elige al perito, paga sus honorarios y el procedimiento se lleva a cabo en Lima, lo que va en contra de los intereses de la comunidad.
El Estado peruano no ha hecho nada para implementar el artículo 149 de la Constitución referente al Derecho Consuetudinario, careciendo de mecanismos de coordinación de la jurisdicción especial de las comunidades con las diversas instancias del poder judicial. El bloqueo de esta vía alternativa consensual, congestiona aún más el poder judicial al que los indígenas acceden en evidentes condiciones de desventaja. Los tenientes gobernadores, funcionarios dependientes del Ministerio del Interior, actúan como "jueces", ordenando la detención de los indígenas y hacen prevalecer su autoridad como representantes del Poder Ejecutivo. La garantía constitucional de emplear intérpretes para aquellas personas cuya única lengua no es el castellano no se cumple, ya que en la mayoría de los casos el Poder Judicial no es dotado de los recursos económicos que permitan hacer efectiva esta garantía.
El Reglamento de Zonas de Protección Ecológica ignora la situación en la que quedan las tierras ocupadas por comunidades nativas no tituladas. Y ello se presta a situaciones tales como que se declare zona de protección ecológica a tierras que pertenecen por derecho ancestral a comunidades nativas. La legislación en esta materia podría impedir que pueblos indígenas nómadas, que aún no tienen carácter sedentario y que se encuentran en la Amazonía (como los nahuas, cacataibos, caquintes, yoras, etc.), pierdan su derecho de reserva de propiedad sobre estas tierras una vez que dejen su carácter nómada.
En cuanto al uso de los recursos renovables, el artículo 27ode la Ley no22175 da prioridad a las comunidades nativas para la obtención de contratos de exploración forestal, extracción forestal y reforestación. Si tal extracción tiene carácter comercial o industrial, tendrá que hacerse en forma comunitaria. Sin embargo, se están extrayendo recursos naturales en forma indiscriminada por parte de empresas madereras que suscriben con el Ministerio de Agricultura contratos de extracción forestal sin respetar las normas establecidas en la Ley. Estas empresas muchas veces utilizan la mano de obra indígena, no solo sin pago de un salario justo, sino utilizando el sistema del "enganche" pagando las labores con productos. Esto, sumado a los efectos de migraciones de los Andes a la Amazonía, provocadas por la miseria o la violencia, afecta seriamente la conservación de las áreas silvestres y de sus recursos, con toda su diversidad y variabilidad biológica, condición de existencia de la Comunidades y del equilibrio ecológico mundial.
Artículo 2
El artículo 2oestablece la obligación de disponer medidas, en particular legislativas, para asegurar los derechos reconocidos en el Pacto. La obligación de los Estados de disponer medidas se desarrolla a distintos niveles: respeto, protección y cumplimiento. La Constitución Política de 1993 reserva el título de Derechos Fundamentales sólo para aquellos derechos civiles, ligados a la libertad y seguridad personal. Los demás derechos se ubican bajo los títulos de derechos económicos y sociales, y derechos políticos respectivamente. Aunque esta distinción no tiene efectos sobre el tipo de protección constitucional dispuesta para los derechos en ella reconocidos, si puede tener influencia negativa en la práctica jurisdiccional y en la doctrina jurídica.
La nueva Constitución ha eliminado los artículos que reconocían: el derecho a un nivel de vida digno que permita asegurar el bienestar propio y de la familia (art. 2 ,_15, Constitución de 1979), la obligación estatal de atender preferentemente las necesidades básicas de la persona y su familia en materia de alimentación, vivienda y recreación (art. 18 ,_Constitución de 1979), y una serie de derechos sindicales y laborales consagrados en diversos Convenios de la OIT. Quitar el rango constitucional a varios derechos consagrados en instrumentos internacionales como el Pacto atenta claramente contra el logro progresivo del que se habla en este artículo 2 , y constituyen un evidente retroceso. La Constitución vigente equipara los tratados a las leyes nacionales y demás normas con el mismo rango (artículo 200 , 4), y el propio Gobierno peruano ha reconocido esta disminución del rango de los tratados de derechos humanos en una respuesta escrita a las preguntas del Comité de DD.HH. de Naciones Unidas, en referencia a la aplicación en el Perú del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. La peligrosidad de esta reducción se ha hecho patente en la práctica de los tribunales de justicia peruanos. Así, en una sentencia sobre un conocido caso de homicidio múltiple (el caso de los Barrios Altos en Lima), la Décima Primera Sala Penal de la Corte Superior de Justicia de Lima adopta el criterio que los tratados internacionales de derechos humanos no tienen fuerza constitucional y que ni siquiera están por encima de las demás normas con rango de ley del ordenamiento jurídico peruano.
Esto contradice abiertamente la Convención de Viena sobre el Derecho de los tratados, que en su artículo 27odice: "Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado". El Estado peruano ha expedido una serie de leyes en los últimos años que desconocen o atentan contra los derechos reconocidos en el Pacto, y de esa manera incumple sus obligaciones de respeto y protección para con estos derechos; haciendo caso omiso a las reiteradas invocaciones de organismos nacionales e internacionales para que revise su legislación interna (como en el caso de los llamados de la OIT y del propio Comité de Derechos Humanos en su 58 período de sesiones).
Artículo 3
El Perú ha suscrito en 1982 la Convención para la Eliminación todas las Formas de Discriminación contra la Mujer que apunta a efectivizar el principio de igualdad, consagrado en el artículo 3º del Pacto. Aunque el Estado peruano ha promulgado un conjunto de leyes que proveen un marco más apropiado para la igualdad de oportunidades en el goce efectivo de los derechos económicos y sociales, la principal dificultad es la existencia de mecanismos de hecho, y también algunos de derecho, que obstruyen esta igualdad. La Constitución de 1993 eliminó el segundo párrafo del artículo 2.2. de la Constitución de 1979: "El varón y la mujer tienen iguales oportunidades y responsabilidades. La ley reconoce a la mujer derechos no menores que al varón".
A partir del número 81º del informe estatal se puede apreciar como el conjunto de condiciones existentes desfavorece la situación de la mujer en el ámbito laboral, al ubicarse mayoritariamente en sectores terciarios y no productivos con la consecuente menor remuneración. La legislación sobre remuneraciones y seguridad social citadas tiene escaso impacto sobre las amas de casa, empleadas del hogar, o trabajadoras independientes e informales.
El Estado peruano también ha ratificado la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer en marzo de 1996, reconociendo que la violencia contra la mujer es un problema social y constituye una forma de discriminación. La Defensoría del Pueblo ha creado una Defensoría Especializada de la Mujer; otras instancias de reciente creación (Comisión de la Mujer en el Congreso de la República y el Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano), asumen atribuciones confusas y habitualmente carecen de recursos y políticas públicas que signifiquen acción positiva para eliminar la discriminación.
Artículos 6º, 7 , 8oy 9º
Los derechos relativos al Trabajo incluidos en la Constitución hacen referencia explícita a la atención prioritaria del Estado al Trabajo (art.23), al derecho a una remuneración equitativa y suficiente (art.24), a la jornada de ocho horas y el descanso semanal y anual (art. 25), a la igualdad de oportunidades (art. 27), a la protección contra el despido arbitrario, la sindicalización, la negociación y la huelga (art. 28), y la participación en las utilidades de la empresa (art. 29).
Sin embargo, en los años de vigencia de esta Constitución las principales instituciones del derecho del Trabajo han sufrido en el Perú una de las más drásticas remodelaciones que haya conocido América Latina. La reforma introducida en el mercado laboral, bajo la premisa de que la desregulación y la flexibilización laboral a ultranza resolverían todos los problemas de la inversión y competitividad empresarial, ha sido impuesta en forma absolutamente antidemocrática, autoritaria y excluyente. No sólo sin participación de los trabajadores, sino también con total ausencia de debate parlamentario. Su principal vehículo han sido los Decretos Legislativos del Poder Ejecutivo. Han estado desprovistos de medidas adecuadas de compensación frente a los efectos perniciosos producidos.
Los niveles de empleo actuales son significativamente menores a los de 1990 (-25.9% en el sector manufacturero, -25.8% en el sector comercio y -11.8% en el sector servicios). Lo que ha crecido es el trabajo "informal", en particular bajo la forma de subempleo. Una reciente maniobra estadística -reduciendo el ingreso de referencia- ha pretendido reducir el subempleo del 74% al 47% PEA. Esto no logra ocultar lo que es una realidad cotidiana para muchos peruanos: la falta de empleo de buena calidad, definida esta última por la remuneración, la productividad y la protección al trabajador. Esto se ha legalizado con el D. L. 728 ("Ley de Fomento del Empleo") que promueve no sólo la utilización de la contratación eventual (es decir sujeta a modalidad y plazo), sino que incluye formas de contratos considerados "no laborales". Tal es el caso de los Convenios de Formación Laboral Juvenil y los Convenios de Prácticas Pre-profesionales, en los que se permite la contratación de personas entre los 16 y 25 años de edad, para trabajar hasta por un período de tres años al servicio de una empresa, sin estar sometido al derecho del trabajo, ni ser considerados trabajadores independientes. Hasta un 40% del total de la planilla de una empresa puede estar en estas modalidades. Esta situación ha sido observada por el Comité de Libertad Sindical de la OIT.
Respecto los salarios debe señalarse que, si bien se ha producido una recuperación real de éstos en un 11.4% respecto al nivel existente en 1990, los beneficiarios de esta situación resultan cada vez menos. Entre 1990 y 1995 más de un millón de trabajadores han dejado de cotizar al Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS). Mientras que la productividad en el sector manufacturero peruano creció a una tasa del 6.6% anual, los costos laborales (que incluyen el salario y los costos no salariales) lo hicieron en 5.1% entre 1990 y 1995. El salario mínimo legal en el Perú equivale a US $ 100 al mes, en tanto que la canasta básica de consumo familiar supera los US $ 500.
La situación es particularmente grave entre los más jóvenes. Según cifras oficiales, para 1996, de cada diez jóvenes, cinco están subempleados, uno se encuentra desempleado y apenas cuatro cuenta con un empleo que se considere adecuado. Cada año egresan de los centros de formación en el Perú aproximadamente trescientos mil jóvenes. Para el año 2,000, ignorando los miles trabajadores que han sido y vienen siendo licenciados en la administración pública y el sector privado, habrán un millón doscientos mil nuevos demandantes de trabajo. En promedio los jóvenes ganan US $ 100 al mes, con grandes diferencias según niveles socio- económicos. Una de las mayores dificultades que enfrentan los jóvenes trabajadores de hogares pobres es su menor nivel de educación y la baja calidad de la misma.
La nueva legislación en materia de relaciones individuales de trabajo ha instituido un régimen de despido libre, suprimiendo el derecho de reinstalación que regía antes si el trabajador lograba probar en juicio que había sido despedido de manera injustificada o improcedente. La norma vigente canjea este derecho por un precio cuyo valor esta representado por el costo de la indemnización que el empleador debe pagar cuando despide arbitrariamente a un trabajador.
Los Decretos Legislativos no677 (1991) y no892 (noviembre 1996) han suprimido el derecho que los trabajadores tenían a participar en parte de la propiedad de sus empresas (a través de lo que se denominaban Acciones Laborales), y convirtió en casi simbólico su derecho a participar en la gestión y utilidades de éstas.
En cuanto a las jornadas de trabajo y los descansos remunerados del trabajador, en 1996 se dictó el Decreto Legislativo no854, que legalizó la jornada máxima de trabajo de 8 horas diarias y de 48 horas a la semana y facultó a los empleadores para que pudieran modificar unilateralmente los horarios, turnos e incluso la propia duración de la jornada, extendiéndola o reduciéndola a su criterio, con la única prevención de no sobrepasar el límite de las 48 horas semanales. La misma norma redujo el valor de los pagos efectuados al trabajador por la labor prestada en jornada extraordinaria (es decir en adición a la jornada ordinaria), de 50% a 25% adicional sobre el valor de la hora/hombre trabajada.
Los cambios mencionados anteriormente han afectado más seriamente a las mujeres debido al hecho que las normas dictadas, supuestamente generales, no reconocen las diferencias existentes entre los géneros. El principio de igualdad en materia de remuneraciones (Convenio no100 de OIT) fue suprimido de la Constitución de 1993. El Convenio 111 sobre Discriminación en el Empleo y la Ocupación fue recogido de manera incipiente y a nivel formal en la Constitución de 1993. Sin embargo, no ha sido desarrollado ni por leyes ni medidas administrativas o procedimientos que permitieran viabilizarlo. En relación al Convenio OIT nº156 sobre Igualdad de Oportunidades y de Trato ente Trabajadores y Trabajadoras con Responsabilidades Familiares, el Perú al suscribirlo estableció una reserva al párrafo 22 que reconoce la licencia parental, con el argumento que no se adecuaba a la realidad socioeconómica del país. El Gobierno ha derogado diversas normas que reconocían derechos de las mujeres trabajadoras: a las salas-cuna (Ley no2851), a una bonificación especial por 25 años de servicios, al tratamiento diferencial en materia de jubilación. Mediante Resolución Legislativa no26726, el Congreso peruano resolvió aprobar la denuncia de los Convenios OIT no4 y 41 sobre Trabajo Nocturno y el Convenio OIT nº 45 sobre Trabajo Subterráneo.
El desempleo femenino creció entre 1993 y 1979: del 10.5% al 12.2%. Las mujeres presentan una mayor concentración que los hombres en los sectores comercio y servicio doméstico. En 1984, el 37% de la PEA femenina ocupada se encontraba en el sector informal, proporción que se incrementó paulatinamente hasta el 52% en 1993. Las mujeres ganan en promedio 46,3% menos que los hombres. El hostigamiento sexual es considerado acto de hostilidad por parte del empleador (D.L. 728, art 63) pero el procedimiento dificulta la posibilidad de que la trabajadora pruebe haber sido sometida a él y obtenga por tanto una adecuada reparación.
Las pequeñas y microempresas (PYME), que cuentan con entre 4 y 20 trabajadores, ocupan el 45 % de la PEA urbana y el 70% del total si se toma en cuenta las unidades agrícolas. Generan alrededor del 50% del PBI. Sin embargo sólo el 2% de éstas son consideradas sujetos de crédito por la banca comercial, limitando con ello su capacidad de desarrollo. Situación que se hace aún más dramática merced a la desaparición de la banca de fomento, en el marco de la drástica reducción del Estado. Esto, sumado a la extendida recesión y la excesiva carga tributaria, alienta el desarrollo del trabajo precario, informal, en dichas unidades productivas. Los trabajadores en ellas no alcanzan uno de los requisitos para constituir sindicatos (contar al menos con veinte miembros).
A diferencia de lo que sucede en la economía, donde prima la desregulación y el no- intervencionismo, el DL nº 25593 (Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo) se inclina claramente por el reglamentarismo de la vida sindical. Los empleadores están en actitud de fijar unilateralmente tanto el contenido y nivel de la negociación colectiva como la duración del proceso y la modalidad de los medios de solución del conflicto. También pueden revisar y cancelar los derechos y beneficios que previamente hubieran acordado con sus trabajadores. Se restringe abiertamente el ejercicio del derecho de huelga, estableciéndose exagerados requisitos para la adopción de los acuerdos correspondientes por los trabajadores. Se reglamenta de modo limitativo sus modalidades, y se brinda excesivas facultades a las autoridades administrativas para imponer la terminación de una huelga. Esto viola abiertamente los Convenios nº 87º y 98º de la OIT, ratificados ambos por el Perú.
Tanto el Comité de Libertad Sindical como la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT han requerido reiteradas veces al Gobierno peruano para que se proceda a una rectificación de esta legislación, reclamo que ha sido ignorado. En particular han observado: los requisitos exagerados para la afiliación sindical, el elevado número de afiliados para constituir sindicatos de actividad o gremio, impedimentos para ser dirigente sindical, restricciones al fuero sindical, la obligación de informar de las actividades sindicales a autoridades gubernamentales y militares, la disolución administrativa de los sindicatos, la imposición de arbitraje obligatorio en caso de conflicto en un servicio público esencial, la existencia de restricciones al cabal ejercicio del derecho de huelga, entre otros.
En cuanto a la Seguridad Social, el Gobierno peruano modificó el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) a través del Decreto Ley nº 25967. Se incrementó substancialmente el mínimo de años de aportación necesarios para obtener una pensión mínima y se modificó desventajosamente la forma de cálculo de la Remuneración de Referencia. Estas nuevas reglas de juego se aplicaron retroactivamente. A la par que se debilitaba el Sistema Nacional de Pensiones se promovía un Sistema Privado (Decreto Ley nº 25897) compuesto por empresas privadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs). A febrero de 1997 este sistema afilia alrededor de un millón trecientos mil afiliados. Los aportes exigidos son altos (alrededor del 15% del ingreso mensual) lo que lleva a una alta tasa de morosidad. Los manejos del fondo de pensiones por las AFPs son en teoría trasparentes, pero los afiliados no cuentan en verdad con mecanismos efectivos de participación y control sobre las operaciones de las empresas en que tienen depositados los ahorros que soportarán su vejez. Dada la secuencia de pérdidas que han arrojado estas empresas en sus primeros años de existencia, existen serias dudas en torno a la solvencia de estas empresas en el mediano y largo plazo.
A través del Decreto Legislativo nº 817, el Gobierno dispuso un procedimiento de "recalificación de derechos" por el que, a través de la aplicación retroactiva de los nuevos criterios establecidos, se pretende desconocer la legalidad de una proporción sustancial de las pensiones de los servidores civiles del Estado, normadas por la Ley 20530. El D.L. no817 viola el principio constitucional de jerarquía de las normas ya que concede facultades extraordinarias a la Oficina de Normalización Previsional para "recalificar" lo que ya estaba calificado, y para declarar la nulidad administrativa de derechos que, como las pensiones, solo podían retirarse por mérito de una sentencia emanada de órgano jurisdiccional competente.
Artículo 10º
En la Constitución Peruana 1993, los derechos de protección de la familia, de la madre durante períodos razonables antes y después del parto, así como de los niños, niñas y adolescentes están reconocidos por los artículos 4º, 5º y 6º. La situación de hecho es, sin embargo, dramática.
De acuerdo al último Censo Nacional el 36.8% de los hogares sólo cuentan con la presencia de uno de los cónyuges o carecen de ambos. Cien mil hogares en situación de miseria no registran la presencia de ningún cónyuge y otros doscientos mil son hogares monopaternales. En regiones como Ayacucho, víctima de la guerra interna, este problema es particularmente grave. Además, hay en el Perú 356 mil madres solteras. Tres de cada cuatro hogares declaran estar conducidos por varones, pero esta proporción se incrementa a medida que crecen los niveles de pobreza (de 75.6 a 80.1% ). La pobreza está asociada, según los resultados de la Encuesta Nacional de Niveles de Vida de 1994, con la juventud de los jefes de familia. Al llegar a los 21 años la mitad de las mujeres ya ha formado algún hogar. Sin embargo el Código Civil peruano mantiene diversas discriminaciones contra la mujer, en particular al negar a las madres solteras menores de 16 años capacidad legal de reconocer a sus hijos.
El Gobierno se vio obligado a restituir el subsidio por maternidad y lactancia durante 90 días, tras haberlo anulado. Si bien la Ley de Productividad y Competitividad Laboral reconoce como despido arbitrario el que tiene por motivo el embarazo -noventa días antes y noventa días después del parto- son frecuentes los despidos fuera del plazo mencionado.
El 42% de la población nacional son niños y adolescentes. Su porcentaje dentro de los estratos caracterizados como pobres y extremadamente pobres es, sin embargo, mayor. Es así mismo alto el porcentaje de niños, niñas y adolescentes en alto riesgo.
No existen estadísticas en torno al volumen de menores abandonados. Un indicador indirecto es el número de adolescentes en abandono detenidos por diversos delitos (4,294 en 1993). Así mismo el crecimiento del consumo de diversas drogas entre niños y adolescentes. Sólo el 3% de los menores cuyos padres (ambos) trabajan acceden a un programa de guarderías infantiles ("wawa wasi"). Aproximadamente 219,000 menores, entre 5 y 17 años, son huérfanos de madre, según censo de 1993. El mayor número se localiza en las áreas rurales de la zona sur del país. Siete de cada mil niños y adolescentes sufren algún nivel de discapacidad.
Según el INEI cerca del 15% de las muertes maternas corresponde a gestantes adolescentes, entre quienes además ocurre el 20% de las muertes por aborto. El Consejo Nacional de Población (CONAPO) estima que en 1996 habría unas 165,000 madres adolescentes que representan el 8% de las mujeres entre 12 y 19 años de edad. Se estima que anualmente se producen 75 mil nacimientos de madres menores de 20 años.
El maltrato es uno de los problemas más extendidos en relación a la niñez y se expresa en todas sus formas, descubriéndose "una cultura del maltrato" y violencia familiar que atraviesa todas las clases sociales. Encuestas de organismos no gubernamentales señalan que el 49% de los niños peruanos reciben golpizas por parte de sus padres, considerándose esta práctica como un "método natural de disciplina y educación". La violencia sexual se produce al interior de la familia o vivienda y también en espacios externos como la escuela o la calle. Las denuncias recientes han aumentado así como los casos de prostitución de adolescentes.
Según el Instituto Nacional de Estadísticas los niños/as trabajadores entre 6 y 17 años de edad eran 1'425,000 en 1995. De éstos, 433,000 son menores de 12 años y realizan sus actividades en condiciones de alto riesgo y explotación en desmedro de su salud física, emocional y mental. Del total de niños trabajadores solo el 8% estudia y trabaja. Las tasas de atraso escolar y deserción son más altas para niños y adolescentes trabajadores. No estudian ni trabajan 289,000 niños y niñas entre los 6 y 9 años. A ellos se suman casi un cuarto de la población adolescente, entre los 15 y 17 años. La marcada inequidad entre adolescentes hombres y mujeres que no estudian ni trabajan se aprecia con especial intensidad en las provincias de bajo y muy bajo desarrollo educativo, como son los casos de Apurímac, Amazonas, Cajamarca, Cusco y los departamentos de la selva donde el 13% de los adolescentes ni estudian ni trabajan, y cerca del 50% de los jóvenes se encuentran en la misma situación.
El informe gubernamental considera como familia sólo al modelo tradicional compuesto por los padres e hijos. Es más, se hace específica referencia al matrimonio como base de la familia. Sin embargo, estas referencias no toman en cuenta la gran cantidad de uniones de hecho que existen en nuestro país, ni tampoco a los hogares con jefatura femenina debido al abandono tanto moral como material o a la irresponsabilidad paterna.
Artículo 11º
La Constitución vigente ha suprimido la mención explícita de los Derechos enunciados en este artículo del Pacto: calidad de vida tanto personal como familiar, alimentación adecuada, protección contra el hambre, distribución equitativa de alimentos, vestido adecuado y acceso a la vivienda adecuada.
La situación de hecho es sumamente grave. Las Encuestas Nacionales de Niveles de Vida (ENNIV) realizadas en los años 1985, 1991, 1994, y 1996 nos muestran una concentración estructural de la pobreza y la pobreza extrema en las zonas de sierra y selva rural[1]. Entre 1994 y 1996 el porcentaje de hogares pobres ha crecido del 46.5% al 49%. La pobreza creció en las ciudades de un 38.1% a un 41.9% y en el campo decreció ligeramente del 66% al 65.3%. Es ligeramente mayor entre mujeres (51%) que entre hombres (49%). El número de hogares que viven en extrema pobreza es invariable: 16.6% (pobre extremo es quien gasta en promedio menos de un dólar diario). El 18% de la población nacional tiene como idioma materno una lengua nativa. De estos, el 69% son pobres y el 42% pobres extremos.
La distribución del ingreso es sumamente injusta: el 40% de la población más pobre recibe el 18.3% del ingreso nacional total, cifra casi equivalente a la que recibe el 5% más rico del país. Sea como efecto de las políticas que en la década pasada llevaron a la hiperinflación o de las políticas de ajuste de estos años, los trabajadores peruanos han vivido un proceso de pauperización. En 1992, los trabajadores del sector privado percibían el 49.4% de lo que recibían en 1985, los trabajadores del sector público apenas el 20.6%.
Más allá de la discusión en torno a las políticas de ajuste, el Gobierno no consideró desde la aplicación del mismo (agosto de 1990) programas de emergencia orientadas a paliar los efectos negativos del mismo. En 1992 el gasto social representaba el 40% de lo ejecutado en 1985. En los tres últimos años ha habido un aumento sustancial del gasto social pero aun no se ha llegado siquiera a recuperar los niveles de 1985. Sin embargo la ejecución hipercentralizada del mismo pone en cuestión su eficacia en la lucha contra la pobreza.
El derecho de acceder a los alimentos suficientes y adecuados: a poder alimentarse uno mismo o, en su defecto, a ser alimentado por quienes legalmente deban hacerlo, se encuentra seriamente desatendido. El 29.4% de los niños menores de cinco años presentan deficiencias nutricionales de algún tipo: el 27. 2% sufre de desnutrición crónica, 1.5% de desnutrición aguda y 0.6% presenta desnutrición crónica reagudizada. En la población escolar que se ubica en el rango de edad entre 6 y 9 años 11 meses, el 48% presenta desnutrición crónica. En departamentos donde la pobreza es mayor (Huancavelica, Apurímac, Cajamarca, etc.) la desnutrición crónica se encuentra entre el 60% y el 72% del total de niños censados. Entre 1991 y 1994 cayó el consumo calórico (-18.7%) y el consumo proteico (-24.7%), así como el gasto promedio en alimentos (-35%). Esto a pesar que las familias en pobreza o pobreza extrema gastan en alimentos entre el 62% y el 74% según regiones, desatendiendo otras necesidades elementales.
El informe del Gobierno peruano es inexacto al sostener ( no368) que el derecho a la alimentación está garantizado por la política social que atiende el Gobierno. A las restricciones económicas se suman los problemas en las relaciones entre Gobierno y organizaciones sociales de base dedicadas a la asistencia alimentaria. La Ley no25307, mencionada en el No. 370 del informe, dispone la creación de un Programa Nacional de Apoyo a la Labor Alimentaria (PALA) cogestionado por el Gobierno y las Organizaciones Sociales de Base encargadas de la asistencia alimentaria. El PALA jamás fue creado y el Gobierno no ha cumplido con transferir - a través del Programa Nacional Alimenticio (PRONAA)- recursos equivalentes al 65% del costo de la ración de alimentos que preparan los comedores populares.
Los últimos dispositivos legales vinculados al agro (Ley de Tierras, Ley de Promoción del sector agrario) generan inseguridad jurídica entre las comunidades campesinas y nativas, dan facilidades para la agricultura de la costa y carecen de mecanismos promocionales para la agricultura en las zonas de sierra y selva señaladas anteriormente como las de mayor pobreza extrema. No se han dado medidas apropiadas para asegurar la aplicación de los derechos que la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer reconoce a las mujeres rurales. Apenas si existe una Resolución de la Superintendencia Nacional de Registros Públicos (nº 094-96-SUNARP) que reconoce la validez de las uniones de hecho -incluso en casos con impedimento legal para casarse si tienen hijos en común- para efectos del derecho a la propiedad de la tierra.
En cuanto al derecho a la vivienda, se considera que el déficit nacional de vivienda es de 1'888,000 unidades de vivienda. Anualmente se producen quince mil de las cien mil que se requerirían. En 1995 el Estado invirtió en infraestructura y equipamiento $190.6 millones de dólares y en construcción de viviendas (multifamiliares, créditos supervisados y en materiales) $ 80 millones. Sólo el 24% de lo que el Estado recauda como Fondo Nacional para la Vivienda se destina a tal fin.
El 17.8% de los hogares del país presentan problemas de hacinamiento. El 45% de los hogares peruanos habitan viviendas de paredes construidas con ladrillo, mientras el 40 % en viviendas con paredes de adobe y el resto de hogares viven en edificaciones de quincha, madera, piedra, etc. El 38% de los hogares peruanos habitan viviendas con piso de concreto, mientras el 36 % restante vive en viviendas con piso de tierra. En el país, sólo dos tercios de los hogares disponen del servicio de agua potable dentro de la vivienda. El 73% de los hogares peruanos tiene electricidad, llegando sólo al 30% de familias en la costa y sierra rural. Estas carencias se concentran en los hogares más pobres: el 50% del total de familias pobres no tiene acceso al agua potable en el interior de la vivienda, un 35% no cuenta con desagüe de ningún tipo y el 43% no tiene luz eléctrica. Sólo en Lima Metropolitana 520,377 personas viven en tugurios.
La actual Constitución protege la propiedad privada, dejando de lado el interés social, eliminando las facilidades de pago del justiprecio en armadas en casos de procesos de expropiación. En el país, hasta la fecha, no existe una Ley de Vivienda. La ley 26264 (29 de diciembre de 1993) establece -para el caso de expropiaciones- que incluso los terrenos que sean de propiedad del Estado deberán ser adjudicados por compra-venta (a precio de arancel), al igual que las propiedades privadas (a precio de mercado). De no existir acuerdo entre las partes procede el desalojo. Algo similar sucede con los inquilinos que han visto incrementarse las causales de desahucio.
El Plan de Acción Nacional sobre el Hábitat (elaborado a solicitud de la ONU) establece políticas de Desarrollo Urbano que priorizan la descentralización, el desarrollo de las ciudades intermedias, el aprovechamiento sostenible de recursos regionales. Por otro, señala la necesidad de reforzar la capacidad de gestión municipal, transfiriendo competencias y recursos a los gobiernos locales. El Poder Ejecutivo no sólo ha dejado de lado dicho Plan sino que ha emitido normas que tienden a disminuir las competencias municipales. La ley 26557 (28 de diciembre de 1995) despojó a los Municipios de sus atribuciones respecto al saneamiento físico legal de los asentamientos humanos, las habilitaciones urbanas de las urbanizaciones populares y las adjudicaciones de terrenos del Estado.
Más de seiscientas mil personas debieron huir de sus pueblos de origen por motivos de violencia política a partir de 1980. Recién en 1995 el Estado inició experiencias piloto de retornos organizados. A fines de 1996 el porcentaje de población retornante es de un 25 a 30 % del total de desplazados. El apoyo estatal, cuando se ha dado, ha sido mínimo y sin continuidad. El Programa de Apoyo al Repoblamiento ejecutó apenas un tercio de su presupuesto en 1995, destinando menos de trescientos dólares anuales a cada una de las 5,400 familias que apoyó. Se han dado algunas medidas que ayudan a sanear la situación legal de los desplazados -muchas veces indocumentados- pero otras medidas -la entrega de tierras abandonadas, por ejemplo- pueden crear problemas en el mediano plazo. A pesar del alto porcentaje de mujeres jefes de hogar en zonas de repoblamiento (33%, la mayoría viudas) no hay políticas específicas hacia ellas.
Artículo 12º
En el país se ha constituido un perfil epidemiológico muy heterogéneo, desigual, polarizado, estratificado social y geográficamente, regresivo en algunos aspectos y superpuesto entre tipos de patología que corresponden a condiciones y estilos de vida muy diferentes. Estas condiciones agregadas a los cambios en la estructura de la pirámide poblacional nos configuran un proceso de transición y acumulación epidemiológica. No han desaparecido las enfermedades transmisibles, se han incrementado significativamente las enfermedades de países desarrollados, reapareciendo además el cólera, la malaria, el dengue, etc.
A pesar de la existencia de documentos que se proponen desarrollar el sector Salud combinando Equidad, Eficiencia y Calidad, la política del Estado es errática. Se privilegian las medidas que apuntan a la privatización de la Seguridad Social y de los Servicios de Salud que provee el Estado.
En el campo de la atención primaria están en curso dos programas: El Programa de Salud Básica para Todos y el Programa de Administración Compartida. El primero ha logrado incrementar la oferta de servicios primarios de salud a más del 100% de la situación en la que se encontraban en 1991. Si bien los profesionales que participan del mismo suelen tener una visión más integral de la atención a la salud, la presión por el cumplimiento de metas cuantitativas lleva a descuidar los aspectos educativos y culturales de la población. El segundo programa tiene como estrategia constituir Comités Locales de Administración de Salud para fomentar la participación de la comunidad en la gestión de los servicios. El riesgo de este programa es que diluye la responsabilidad del Estado y da paso a una privatización encubierta de los servicios de Salud.
Los transtornos mentales relacionados con la marginalización y la pobreza, el trabajo excesivo y el estrés, se han intensificado. No existen políticas públicas respecto de la salud psíquica, lo que ha contribuido a la expansión masiva de la drogadicción y el incremento de la violencia particularmente en el ámbito familiar. Los menores y las mujeres son las principales víctimas de este grave problema. Una reciente La ley (no 26673, 25 de marzo de 1997) ha definido de manera más adecuada las facultades de los operadores de justicia (policía, jueces y fiscales) que intervienen en los casos de violencia familiar. Lo más destacable es que permite que el examen médico de la víctima pueda ser realizado en cualquier centro o posta médica y no necesariamente por el médico legista.
El tratamiento jurídico sobre salud sexual es insuficiente. A pesar que existen diversas normas e incluso un Plan Nacional de Lucha contra el SIDA y otras enfermedades de transmisión sexual, el número de afectados es alto y en crecimiento. Hasta agosto de 1996 se habían reportado 4,586 casos de SIDA, calculándose el total de portadores entre cincuenta y setenta mil. Las personas dedicadas al comercio sexual clandestino que se encuentran más expuestas a contraer estas enfermedades son hostigadas por los gobiernos municipales y la policía en vez de ser informadas y asesoradas para prevenir y cuidar su salud.
La Constitución (artículo 6o) establece que la política nacional de población tiene como objetivo difundir y promover la maternidad y paternidad responsables. Reconoce el derecho de las familias y de las personas a decidir. Sin embargo, en muchas ocasiones estas políticas han devenido en la imposición de métodos de esterilización, lo que ha sido denunciado repetidas veces en los meses recientes. Los programas del Gobierno no vinculan la salud reproductiva con condiciones globales de vida y salud, y excluye de sus postulados los derechos reproductivos de las mujeres.
La tasa de mortalidad materna a nivel nacional asciende a 280 por cada 100,000 partos. En las mujeres sin ningún nivel de educación, las muertes maternas son diez veces más que en aquellas que tienen educación superior. La mortalidad aumenta en mujeres con varios hijos, solas y de mayor edad. De cada diez muertes una es de mujeres entre 15 y 19 años. Las causas directas de esta mortalidad son: hemorragias, aborto, infección e hipertensión. Mientras que la atención prenatal y natal es alta en las ciudades, en el campo sólo el 15.2% de partos son atendidos por profesionales.
Se estima que el 15% de los embarazos pueden terminar en aborto espontáneo (alrededor de noventa mil) a los que se sumarían doscientos setenta mil abortos inducidos. El aborto es la segunda causa de muerte materna. Más de la mitad de abortos inducidos en Perú tiene complicaciones, pero sólo uno de cada cinco recurre a un servicio de salud. El Perú es uno de los países con mayor incidencia de abortos provocados (5.19 abortos por cada cien mujeres en edad fértil).
La tasa de mortalidad infantil se ha reducido de 52 por cada mil nacidos vivos (1992) a 48 por cada mil (1996). Sin embargo, la brecha entre provincias es alta: en el Callao la tasa se sitúa en 21 por mil, en Huancavelica es de 102 por mil. Las infecciones respiratorias agudas representan la primera causa de mortalidad, enfermedades diarreicas agudas son la segunda causa importante.
Artículos 13o y 14o
El artículo 13o del Pacto debe interpretarse teniendo como una referencia importante la Declaración Mundial sobre Educación para Todos de 1990. Allí se pone el énfasis, más que en la cobertura, en la satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje: herramientas del aprendizaje, contenidos teóricos, prácticos y éticos.
Los niveles de escolaridad han aumentado como lógica consecuencia de la expansión de cobertura. Entre 6 y 14 años, el 86.15% asiste a la escuela, entre 12 y 19 años sólo el 52.4 %. En términos absolutos más de un millón de niños, niñas y adolescentes no asisten a la escuela. El promedio de estudios, en los mayores de 15 años, es de 7.7 años. Sobreviven, sin embargo las diferencias regionales, muy marcadas entre las mujeres: en Lima, las adolescentes mayores de 15 años han cursado 9.3 grados -como promedio-, en Huancavelica sólo 3.2 grados. Los problemas de calidad educativa se patentizan cuando se comprueba que más del 30% de los niños y niñas repiten el primer grado.
En cuanto a la situación de la población menor de seis años: sólo cuatro de cada diez niños entre cuatro y cinco años son atendidos por el sistema de educación inicial y de los niños de 0 a 3 años sólo el 2% tiene acceso a sistemas de cuidado diurno.
Según el Censo de 1993, el 12.8% de la población era analfabeta. En un período de 53 años, desde el Censo de 1940, se ha reducido sólo en 291,757 en números absolutos (en ese año un total de 2,070,300 personas eran analfabetas). El analfabetismo femenino representa el 73% del total concentrándose en el área rural, en zonas de extrema pobreza y de lengua materna no castellana. No han existido políticas de Estado destinadas a reducir las altas tasas de analfabetismo femenino. Cambios recientes en contenidos y metodologías en el Texto de Alfabetización Urbano- Marginal están al margen de perspectiva de género que dote de coherencia a las políticas educativas.
El 53% de los niños ingresan a la escuela después de los seis años. En primaria el promedio de repitentes es del 20%. Desertan o son expulsados el 9.55% en primaria y el 18.6% en secundaria. El tiempo de aprendizaje efectivo muestra las graves deficiencias e inequidad de la educación. Mientras que en las zonas rurales los alumnos estudian 226 horas anuales, en las zonas urbano-marginales lo hacen durante 450 horas, en tanto el promedio es escuelas privadas es de mil cien horas. Las conclusiones de un importante estudio realizado por el Ministerio de Educación en 1993 con el concurso del Banco Mundial, el PNUD, UNESCO y la Cooperación Técnica Alemana (GTZ) son claras al indicar que estamos en el punto más bajo de la calidad educativa y que los beneficios de la educación se distribuyen de manera desigual.
El Gobierno peruano no ha adoptado medidas encaminadas a extender una educación a los miembros de los pueblos indígenas en pie de igualdad con otros miembros de la Sociedad nacional, a pesar de que el Perú cuenta con normas constitucionales muy claras al respecto. El 22% de los quechua hablantes (31 % de las mujeres) mayores de seis años no tiene ningún nivel educativo. Con la racionalización del Estado, la Dirección General de Educación Bilingüe ha quedado reducida a una oficina de inferior categoría.
Las transformaciones educativas en curso se orientan hacia un modelo de autarquía institucional. Se impulsa la modalidad de gobierno unipersonal del director en la es