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Strafverfolgung (von Polizei und Staatsanwaltschaften) ist im Idealfall nichts anderes als Informationsverarbeitung. Es kommt darauf an, die für das Strafverfahren entscheidungserheblichen Informationen zu erheben, zu erfassen, auszuwerten und zu speichern.
Im Rahmen dieser Hausarbeit sollen der aktuelle Stand sowie die absehbaren Entwicklungen der Online-Informationssysteme der Polizei (Schwerpunkt Deutschland, Europa) untersucht werden. Hauptaugenmerk wird dabei nicht auf die technische sondern auf die informationswissenschaftliche und datenschutzrechtliche Analyse gelegt.
Wie sich im Laufe der Recherchen zeigte, war es unabdingbar, den Informationsaustausch von und mit Geheimdiensten sowie anderen nichtpolizeilichen Organisationen mit zu betrachten.
Aufgrund des hohen Grades der Geheimhaltung bei Internas von Polizei und Geheimdiensten konnten in der Literatur oft nur Schätzungen oder veraltetes Zahlenmaterial gefunden werden. Ein guter Teil der Informationen war ursprünglich geheim und gelangte nur aufgrund von Indiskretionen an die Öffentlichkeit. Der Leser / die Leserin wird sich oft anhand der Quellenangaben ein eigenes Urteil über die Verläßlichkeit der zitierten Informationen bilden müssen.
Im zweiten Kapitel wird ein Überblick über INPOL, dem Informationssystem der (deutschen) Polizei, gegeben. Es wird hinsichtlich seines Umfangs und Wachstums verglichen mit öffentlichen und anderen nicht-öffentlichen Online-Datenbanken.
Im dritten Kapitel werden die sich derzeit im Aufbau befindlichen polizeilichen Informationssysteme auf europäischer Ebene vorgestellt.
Im vierten Kapitel wird genauer Inhalt und Qualität der diversen polizeilichen Datenbanken untersucht. Es wird der Frage nachgegangen, welche Einrichtungen die Daten erheben, welche informationellen Mehrwerte daraus gewonnen werden können und wer diese Mehrwerte wiederum nutzen, sprich auf die Rohdaten und veredelten Informationen zugreifen kann. Es wird diskutiert, ob dieses Informationssystem als Teil eines wie auch immer gearteten Informationsmarktes begriffen werden kann.
Im fünften Kapitel werden die datenschutzrechtlichen Defizite der polizeilichen und geheimdienstlichen Online-Informationsverarbeitung untersucht. Schwerpunkt sind die Unterlaufungen des Trennungsgebots zwischen Polizei und Geheimdiensten.
Im sechsten Kapitel werden die Ergebnisse dieser Hausarbeit zusammengefaßt und ein Ausblick auf die anstehenden Entwicklungen im Bereich der polizeilichen Online-Informationsverarbeitung versucht.
Mit der Innenministerkonferenz vom 27. Januar 1972 wurde ein Programm für den Aufbau eines elektronischen Informations- und Auskunftsystems für die gesamte Polizei[1] der BRD beschlossen: INPOL, das Informationssystem der Polizei. Es sollte die polizeilichen Informationsbedürfnisse bei Ermittlungen, Führungsaufgaben und Forschung befriedigen. Physikalisch stellt es sich als ein sternförmiges Sondernetz[2]) für die Übertragung digitaler Daten dar, das die Datenverarbeitungssysteme der Länderpolizeien miteinander verbindet und als Mittelpunkt die Zentral-Datenverarbeitungsanlage des Bundes (ZDVA) im Bundeskriminalamt in Wiesbaden hat.
An dieses Netz sind bundesweit ca. 14.000 Terminals an Polizeirevieren, Grenzstellen, Flughäfen und Streifenwagen angeschlossen, die mit durchschnittlich 200.000 Zugriffen täglich per Rechner oder Telex die verschiedenen Datenbanken nutzen [Gössner 1984, S. 274]. Im Jahr 1989 sollen allein an den Grenzen knapp 20,5 Mio. Reisende mittels INPOL-Abfragen kontrolliert worden sein [Leuthard 1994, S. 411]. Das System wird auch heute noch ständig ausgebaut[3].
INPOL ist kein einheitliches, als Gesamtkonzept entwickeltes Informationssystem. Vielmehr wurden bei seinem Aufbau bereits bestehende und teilweise recht unterschiedliche EDV-Konzeptionen der jeweiligen Länder miteinbezogen. So sind bis heute die Anschlußmodalitäten, die Rechnerverbindungen und die Verschlüsselungskataloge der Länder noch recht unterschiedlich [Ringwald 1984, S. 23]. Während die Länder Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Hamburg, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und das BKA Siemens-Datenverarbeitungsanlagen betreiben, setzen die Länder Hessen, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein hingegen IBM oder IBM-kompatible Anlagen ein [BKA Bd. 28, 1983, S. 61].
Wichtige INPOL-Dateien sind der Kriminalaktennachweis (KAN), die Sach- und Personenfahndung, die Haftdatei und die Daktyloskopie. An dieser Stelle kann aufgrund ihrer großen Anzahl - INPOL umfaßt heute ca. 27 Anwendungen, davon 5 im Verbund - nicht weiter auf all deren Funktionen und Besonderheiten eingegangen werden. Zur Vertiefung siehe [CILIP 41].
Von Anfang an wurde dieses Netz dafür ausgelegt auch den "Zugriff auf polizeirelevante Daten in anderen Informationssystemen" zu ermöglichen [BKA 1978, S. 15]. Gemeint sind hiermit insbesondere die sog. Fremddateien des Bundeszentralregisters (BZR), des Ausländerzentralregisters (AZR), des Kraftfahrzeugbundesamts und der Meldebehörden aber auch die Verbindung mit staatsanwaltschaftlichen oder geheimdienstlichen Informationssystemen. Aufgrund der Bedeutung dieser Fremddateien für die Schlagkraft und Reichweite des polizeilichen Informationssystems soll an dieser Stelle kurz auf die wichtigsten eingegangen werden:
Melderegister
Seit 1980 ist es der Polizei und den übrigen Sicherheitsbehörden (BND, BfV, LfV, StA bis zu den Finanzämtern) möglich durch die Schaltung von Online-Verbindungen direkt auf zumindest Teilbereiche der kommunalen Melderegister zuzugreifen [Kauß 1989, S. 332]. Bis zu 200 Datenfelder für mehr ca. 80 Mio. Personen machen diesen Datenstand zum größten der BRD.
Ausländerzentralregister (AZR)
Im Ausländerzentralregister sind die Daten von mindestens 8 Mio. nichtdeutscher Menschen, die sich nicht nur vorübergehend in der BRD aufhalten, gespeichert [Hanf 1992].([Gössner 1984] gab noch die Zahl von 5 Mio. Datensätzen an, [Weichert 1994] spricht von 10 Mio.) Auch über AusländerInnen, die Deutschland verlassen haben, werden noch zehn Jahre lang Daten gespeichert. Zusätzlich zu den Personalien und Wohnsitzangaben sind alle ausländerrechtlich relevanten Daten erfaßt: politische Betätigung, Sozialhilfebezug, Straftaten, Ordnungswidrigkeiten, ebenso wie Daten die sich auf Verdachtsmomente stützen wie Prostitution, Scheinehe, oder HIV-Infektion. AusländerInnen sind damit die größte Personengruppe in der Bundesrepublik, die total in Informationssystemen erfaßt ist. 40 Jahre lang geschah dies ohne gesetzliche Grundlage [23. TB Hessen 1994, S. 197] .
Zentrales Verkehrsinformationssystem (ZEVIS)
Diese Anfang der 70er Jahre beim Kraftfahrzeugbundesamt in Flensburg eingerichtete und mittlerweile drittgrößte Datensammlung der Bundesrepublik erfaßte 1989 ca. 32 Mio. Kraftfahrzeuge und ca. 23 Mio. BundesbürgerInnen [Kauß 1989, S. 357]. ZEVIS besteht aus drei Hauptdateien: die KFZ-HalterInnen-Datei, die Datei für versicherungspflichtige KFZ und das Verkehrszentralregister (Punktedatei). Erst mit der Straßenverkehrsnovelle 1986 wurde die rechtliche Grundlage des Zugriffs aller Polizeidienststellen und der Zollbehörden im Online-Verfahren geschaffen für eine Praxis, die schon seit 1984 bestand hatte.
Bundeszentralregister (BZR)
Das in Berlin geführte Bundeszentralregister ist eine Sammlung der Daten von über 4 Mio. straffällig gewordener Personen mit ca. 2,5 Eintragungen pro Person [Gössner 1984, S. 272]. Aber auch wegen Geistesschwäche, Drogensucht, Alkoholismus in geschlossene Anstalten Eingewiesene sowie Fürsorgezöglinge werden im BZR erfaßt. Täglich gibt es ca. 32.000 Ersuchen vor allem von Gerichten und Behörden; täglich werden 20.000 Führungszeugnisse ausgestellt.
Staatsanwaltschaften
Wenig bekannt ist der Zugang der Staatsanwaltschaften und Justizdienststellen zu Teilen von INPOL. Darüber hinaus wird beim BZR in Berlin seit Dezember 1994 ein Verfahrensregister geführt. Es enthält Personendaten sämtlicher Beschuldigter in allen Strafverfahren mit Angaben zur zuständigen Staatsanwaltschaft, zu Tatzeiten und Tatvorwürfen, zur Einleitung des Strafverfahrens sowie der Verfahrenserledigung. Alle Staatsanwaltschaften sind zu Direktabrufen im automatisierten Verfahren berechtigt, während die Polizeien und Nachrichtendienste nur Auskünfte ohne Online-Berechtigung erhalten [13. TB Hamburg 1994].
Nachrichtendienstliches Informationssystem (NADIS)
INPOL ist zudem seit seinen Anfängen direkt mit dem Nachrichtendienstlichen Informationssystem, dem Geheimdienstsnetz von Verfassungsschutz (BfV, LfV), Bundesnachrichtendienst (BND) und Militärischem Abschirmdienst (MAD) verbunden. Für den MAD werden ca. 4 Mio. Datensätze von Wehrpflichtigen [Stern 10.2.1977] und für die Bundes- und Landesämter für den Verfassungsschutz werden nach eigenen Angaben 1.442.291 Personen mit "Bestrebungen gegen die freiheitlich-demokratische Grundordnung" geführt. 41,4 % dieser Daten sind von Personen, die aufgrund ihres Berufes einer Sicherheitsüberprüfung[4] unterzogen wurden (z.B. MitarbeiterInnen von Rüstungskonzernen) [Süddeutsche Zeitung vom 26.2.1992]. Der BND hat Daten von ca. 1 Mio. Personen gespeichert [Gössner 1984, S. 273].
Aus all dem ergibt sich, daß es zu kurz greift, INPOL und die damit verbundenen Dateien als ein reines "Informationssystem der Polizei" zu begreifen. Es handelt sich vielmehr um einen Informationsverbund zwischen
Über den Umfang der personenbezogenen Datensätze in INPOL gibt es in der Literatur unterschiedliche Angaben: Gössner schätzt vor mehr als einem Jahrzehnt den Gesamtbestand auf über 10 Mio. Datensätze [Gössner 1984, S. 274]. Diese verteilen sich auf eine Vielzahl von Dateien (z.B. Fahndungs-, Fingerabdrucks-, Diebstahldateien etc.), die bestimmten Aufgabenbereichen zugeordnet sind. Allein die Fingerabdruckdatei hat aber schon eine Größe von 4 Mio. Zehnfingerabdruckblättern die in Rasterformeln umgewandelt sind.
Mit 10 Mio. Personendatensätzen vor der deutsch-deutschen Vereinigung wären mehr als 16 % der bundesdeutschen Bevölkerung von 60 Mio. in polizeilichen Informationssystemen erfaßt. Bei einem Bevölkerungsanteil von etwa 10 Prozent von ohne deutsche Staatsbürgerschaft in Deutschland lebenden Menschen kann davon ausgegangen werden, daß sich das polizeilich genutzte und in der nahen Zukunft auch als Fahndungsdatei zweckentfremdete AZR nur zu einem kleinen Teil mit INPOL überschneidet. Dadurch sind vorsichtig geschätzt zusätzlich noch mal ca. 5 Mio. in Deutschland lebende Menschen erfaßt. Allein mit diesen Dateien wären schon 15 Mio. Menschen in der BRD also jeder/jede Vierte im Online-Verfahren für die Polizei direkt abrufbar.
Größenordnung:
| Datenbank | Umfang | Inhalt | |
|---|---|---|---|
| INPOL: | INPOL gesamt: | 10 Mio. | Personen allgemein |
| NADIS: | MAD: | 4 Mio. | Wehrpflichtige [Gössner
1984, S. 274] |
| BfV, LfV: | 1,4 Mio. | Bestrebungen gegen die "Freiheitlich Demokratische Grundordnung" und Sicherheitsüberprüfungen [Süddeutsche Zeitung 26.9.92] | |
| BND: | 1 Mio. | personengebundene Datensätze [Gössner
1984, S. 274] |
|
| Fremddateien: | BZR: | 5 Mio | Personen mit Straftaten + Vorstrafen |
| AZR: | 10 Mio. | Nichtdeutsche, davon 6,3 Mio. aus der BRD [Gössner
1984, S. 274], mindestens 8 Mio. nach [23.
TB Hessen 1994: 197] |
|
| Meldebehörden: | 80 Mio. | 200 Infos über jeden Bürger/jedeBürgerin | |
| ZEVIS: | 32 Mio. 23 Mio. |
Kfz Kfz-HalterInnen [Kauß 1989, S. 357] |
|
| Privatdateien: | Schufa: | 22 Mio. | BankkundInnen |
| DSRV: | 45 Mio. | Rentenversicherte [Kauß 1989, S. 357] | |
| International: | SIS: | 800.000 | Personendatensätze in der Anlaufphase (= 15% der Kapazität
von 5,3 Mio.), |
| Interpol: | 250.000 | Die Zahl der vermittelten Nachrichten stieg von 500.000 im Jahr 1990 auf 1.200.000 vier Jahre später [CILIP 53 (1/96) S. 37ff] | |
Vergleich mit anderen nicht-öffentlichen und personengebundenen Datenbanken:
Werden lediglich die INPOL-Datenbanken betrachtet, erscheint der Umfang im Vergleich zu anderen personengebundenen Datenbanken der Schufa, Rentenversicherungen oder Krankenkassen, die ja nicht weniger sensible Daten enthalten, als noch relativ gering. Die Bedeutung der polizeilichen Datensammlung, -verarbeitung und -speicherung erschließt sich jedoch erst, wenn der Zugriff und der Verbund mit Fremddateien sowie die Beschlagnahmemöglichkeiten per Gerichtsbeschulß mit in die Betrachtung einbezogen werden. Anders als die Kassen und Versicherungen kann die Polizei ihre Daten zudem ohne Wissen der Betroffenen und unter Anwendung von Zwangsmaßnahmen erheben.
Vergleich mit dem öffentlichen Online-Markt:
1993 hatten weltweit nur 52 der 8261 Datenbanken mehr als 10 Mio. Datensätze, 43 zwischen 10 und 100 Mio. und ganze 9 Datenbanken mehr als 100 Mio. Datensätze. [Kuhlen 1995, S. 306]. Die INPOL Datenbanken gehören somit zu den größten der Welt.
Der INPOL-Datenbestand hat sich im Laufe des Systemausbaus rasant vergrößert. Während 1975, also 3 Jahre nach der Inbetriebnahme, erst auf 315.000 personenbezogene Datensätze zugegriffen werden konnte, waren dies 1978 schon 1.7 Mio. [BKA 1978, S. 70] und weitere 9 Jahre später ca. 10 Mio. [Brand 1988: 82], wobei es sich hier nur um grobe Schätzungen handeln kann. (Brand hat wahrscheinlich die Zahl von [Gössner 1984, S. 272] übernommen, der damals schon INPOL auf 10 Mio. Personen-Datensätze schätzte.)
Der jährliche Zuwachs an Einspeicherungen muß auch in den 90er Jahren enorm gewesen sein, bedenkt mensch nur die seit Dezember 1992 laufende automatische Erfassung der Fingerabdrücke von AsylbewerberInnen mit AFIS, dem Automatischen Fingerabdruck-Identifizierungssystem. Bis Juni 1993 waren bereits 150.000 Fingerabdruckdatensätze eingespeichert worden und jedes Jahr könnten bis zu 400.000 neue Daten eingegeben werden, gesetzt den Fall, daß trotz der restriktiven Asylgesetze soviel Menschen in Deutschland Asyl beantragen könnten. (Seit Änderung des Artikel 16 Abs. 2 GG im Herbst 1993 ist die Zahl der offiziellen Asylanträge stark rückläufig und es werden Kapazitäten frei für weitere Personengruppen, diesmal allerdings im Bereich der Verbrechensbekämpfung (vgl. [Innere Sicherheit Nr. 3 vom 7. Juni 1993, S. 18]).
Interpol bzw. die Internationale Kriminalpolizeiorganisation (IKPO), wie sie auch genannt wurde, ist eine internationale Informations- und Kommunikationszentrale. Von den knapp 1.200.000 Nachrichten, die 1994 über Lyon ausgetauscht wurden, hatten die Nachrichten aus Europa mit 80 % den größten Anteil (davon wieder 30 % aus der BRD). Die Aufgabenschwerpunkte sind die Ausstrahlung von Personen- und Sachfahndungen, von Warnmeldungen, Täter- Opferidentifizierungen sowie die Auswertung von Arbeitsweisen international bekannter RechtsbrecherInnen. Es steht dafür ein Rechenzentrum mit Personen-, Fall- und Objektdateien zur Verfügung.Der Datenaustausch erfolgt über Telex, Teletext und ein modernes Message-Switsching System (AMSS), das das alte Funknetz 1993 endgültig abgelöst hat. 1989 waren Personenakten von 2 Mio. Personen vorhanden. Die alten Papierarchive, die die Aktenhaltung des Generalsekretariats prägten, wurden aussortiert und durch Speicherung auf Bildplatten ersetzt. Laut [CILIP 53 (1/96)] wurden davon nur noch 250.000 weitergeführt. Des weiteren existierten schon Mitte der 70er Jahre 100.000 Zehn-Fingerabdruckblätter, ca. 4.500 Einzelfingerabdruckspuren und ca. 6000 Fotos [Schaefer 1976, S. 54 zit. n. CILIP 53].
Es handelt sich mit dem Schengener Informationssystem um ein Computernetzwerk zwischen den BeNeLux-Staaten, Frankreich und der BRD mit der zentralen Rechnereinheit in Straßburg. Von der dezentralen Struktur her ähnelt es einem INPOL auf europäischer Ebene. Rund 30.000 Datenendgeräte waren Ende 1993 verfügbar, für 1994 waren über 33.000 und für nach 1994 über 43.000 Datenendgeräte geplant. In der Anlaufphase sollen mit ca. 800.000 Personendatensätzen 15 % der Kapazität ausgeschöpft werden. Über die Hälfte der Rechenkapazität sind für die Sachfahndung vorgesehen. Acht bis zwölf Zugriffe pro Sekunde sollen möglich sein. Neben einer Fahndungsdatei sind folgende Anwendungen vorgesehen: Euro-ED- Datei, Haftdatei, Straftaten/Straftäterdatei. Auf die zahlreichen datenschutzrechtlichen Defizite kann an dieser Stelle ebensowenig eingegangen werden, wie auf die konspirative Entstehungsgeschichte. Vgl. dazu [Leuthardt 1994, S. 357ff].
Es ist noch recht unklar, wie sich EIS, das Europäische Informationssystem entwickeln wird. Lange Zeit galt es als Konkurrenzentwicklung zu SIS, während heute die Stimmen lauter werden, die es als eine Weiterentwicklung von SIS definieren, als ein System, das auf anderer, größerer Ebene die gleiche Funktion wie SIS erfüllt. Gemeint ist hiermit die Ausdehnung von SIS auf alle EG-Staaten.
Das Konzept EUROPOL hat sich aus dem TREVI-Kontext heraus entwickelt. Erst als EDIU-AG von TREVI III im Jahr 1992 ins Leben gerufen, arbeitete sie später unter dem Namen 'Ad-hoc-Gruppe EUROPOL'. Die beiden Informationssysteme EURODAC und EDU/EDIU, die in der ersten Phase von EUROPOL errichtet wurden, sind in der Öffentlichkeit noch weitgehend unbekannt. EURODAC steht für "System zur Erfassung von Fingerabdrücken von Asylbewerbern", und entspricht einem AFIS auf europäischer Ebene. Nicht weniger als 6 Mio. asylsuchende Flüchtlinge sollen ihre Fingerabdrücke zwangsweise an EURODAC abgeben müssen. Selbstverständlich werden in Fingerabdruckdateien nicht nur Fingerabdrücke gespeichert, sondern jeder Datensatz korrespondiert mit einem ausführlichen Personendatensatz. Jährlich würden ungefähr 500.000 Anfragen erledigt. EDU oder EDIU steht für "Europäische Antidrogen-Einheit" oder European Drugs (Intelligence) Unit. Es unterstützt im klassischen Bereich von Rasterfahndung die Vorfeldermittlung und nähert sich bereits - verglichen mit SIS/EIS -einem flächendeckenden Registriersystem an. Die Europol-Konvention wurde Juli 1995 unterzeichnet, für eine Ratifizierung müssen zwei bis drei Jahre gerechnet werden. Allerdings wird schon jetzt ohne rechtliche Grundlage gearbeitet. Auf deutscher Seite gab es seit Anbeginn das klare Interesse, EUROPOL zu einem Euro-FBI auszubauen, einer europäischen Polizeieinheit mit exekutiven Befugnissen (ausführlich zu den neusten Entwicklungen siehe [CILIP 53 (1/96)])
Auf europäischer Ebene ist derzeit eine Parallelentwicklung mehrerer aufwendiger Informationssysteme festzustellen: SIS, Europol und EIS. Alle Systeme sind z.B. in der Lage Fahndungsmeldungen abzufragen und Recherchen durchzuführen. Für jedes von ihnen gibt es aus Sicht der beteiligten Staaten andere politische oder strategische Gründe, die dafür sprechen, sie getrennt voneinander weiterzuführen und auszubauen. Es zeigt sich, daß auch wenn bei den Planungen weitgehend unter Ausschluß der Öffentlichkeit agiert wurde, die Weichen nicht immer so gestellt werden konnten, daß der Aufbau dieser Systeme reibungslos, d.h. auch ohne Proteste von Datenschützern, vonstatten ging. Es wurde notwendig mehrgleisig zu fahren.
Die Inhaltserschließung wird bei der Polizei von den jeweiligen SachbearbeiterInnen eines Falles durchgeführt. Da sie die (viel ausführlichere) Akte anlegen und verwahren, sind sie bzw. die Dienststelle die alleinigen Einspeicherungs- Änderungs- und Löschungsberechtigten für diesen Datensatz. Durch die Vielzahl von unterschiedlichen technischen Lösungen auf Länderebene sowie durch die große Zahl von unabhängig arbeitenden und nicht informationswissenschaftlich ausgebildeten ErfasserInnen, war es notwendig, in sog. Verbundkonventionen bzw. Erfassungs- und Abfragerichtlinien möglichst konkrete Vorgaben für Datensatzstrukturen, Plausibilitätsprüfungen und Schlagwortkataloge (Thesauri) festzulegen.
Beispiel: Ausschnitt einer Klassifikationshierarchie aus den Verbundkonventionen: [BKA 1978, S. 42]
Schlüssel Ober-/Unterbegriff Bedeutung/Abgrenzung
5000 Waffe
5100 -Faustfeuerwaffe
5110 --Pistole
5111 ---Leuchtpistole Signalpistole, Signalstift
5112 ---Luftpistole Federdruckpistole
5113 ---Schreckschuß- Gas-, Reizstoff-,
pistole Wirkstoffpistole
5114 ---Vorderladerpistole Perkussions-, Lunten-,
Steinschloßpistolen
Suchbegriffe (Deskriptoren) die in modernen Datenbanken der Indexierung von Wissen dienen, können nicht frei vergeben werden sondern werden lediglich für eine "rationellen Informationsvermittlung" oder die Datensicherheit (Übertragung der Schlüssel statt des Begriffs) gebraucht. [BKA 1978: 41]. Ein Indexieren wird nicht extra vorgenommen.
Eine detaillierte Übersicht über sämtliche Zugriffsberechtigungen zu jeder INPOL-Datei wurde schon von [DVR 1983 Bd. 12: 67ff] dokumentiert. Am Beispiel des Ausländerzentralregisters (einer sog. Fremddatei) soll aber trotzdem einmal aufgezeigt werden, wie die Zugriffs- und Einspeisungsrechte ausdifferenziert sein können.
Einspeisungen
in Zukunft: direkte Eingabe für Zoll und Bundesanstalt für Arbeit
Zugriffe
Ein Grunddatensatz kann an alle öffentlichen Stellen in der BRD übermittelt werden. Bemerkenswert sind die weit auslegbaren und einfach zu befriedigenden Zweckbindungen bei den Zugriffen. Auf das Problemfeld des gemeinsamen Zugriffs von Geheimdiensten und Polizei wird ausführlich in Kap. 5 eingegangen.
Das traditionelle Verständnis der polizeilichen Ermittlung aufgrund von Straftaten oder zur Abwehr von akuten Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung tritt heute zunehmend in den Hintergrund. Seit etwa 20 Jahren ist eine Wandlung zu beobachten hin zu einer Präventiv-Polizei, die auch dort tätig wird, wo noch nicht mal ein Anfangsverdacht für das Begehen einer Straftat besteht. Dieser Wandel ist gerade auch durch die Umstellung der herkömmlichen Informationsverarbeitung (Aktenverwaltung, Karteisysteme, Briefverkehr, Telefon und Telefax) auf moderne Informationssysteme (Bürokommunikation, Online-Abfragen, Bandabgleich) möglich geworden
Die beiden Verbundanwendungen "Personen-Fahndung" und "APIS" unterscheiden sich erheblich was ihren Umfang, ihr Recherchesystem und den Inhalt der gespeicherten Daten anbelangt und sollen hier als Beispiel für den Paradigmawechsel in der polizeilichen Online-Datenverarbeitung vorgestellt werden.
Die Fahndungsdatei stellt im Wesentlichen eine Umsetzung des herkömmlichen Fahndungsbuches dar, das früher in gedruckter Form jeden Monat an alle Polizeidienststellen und Grenzschutzeinrichtungen verteilt worden war.
Der vergleichsweise kleine Fahndungsdatensatz umfaßt lediglich:
Die Fahndungsdatei wird laufend mit der Haftdatei abgeglichen um Fahndungsersuche zu erledigen oder Ausschreibungen nach einsitzenden Personen zu vermeiden. Sämtliche Datenstationen (ca. 14.000) haben Abrufbefugnis. Doch nicht alle können ausschreiben. So haben die Datenstationen an den Grenzen sowie die mobilen Einsatzstationen keine Eingabebefugnis. Die Ausschreibung zur Beobachtenden Fahndung (d.h. die Erstellung von Bewegungsprofilen) etwa bedarf immerhin der Genehmigung des jeweiligen LKA. [Ringwald 1984, S. 29].
Als Suchbegriffe dienen im wesentlichen die Felder "Name" und "Geburtsname", aber auch Aliasnamen sind zulässig. Gleichzeitig können Suchbegriffe für die Sachfahndung (Kfz-Kennzeichen, Dokumentennummer des Ausweises) verwendet werden. Die Suchbegriffe können miteinander kombiniert (d.h. logisch mit UND verknüpft) werden. Auch ist eine Abfrage mit trunkierten Begriffen oder in phonetisierter Form möglich (d.h. die unterschiedliche Schreibweise gleichklingender Morpheme wird ignoriert).
Das Kürzel APIS steht für "Arbeitsdatei PIOS[5] Innere Sicherheit" und ist eine von sieben PIOS Anwendungen[6]. Anders als in der Fahndungsdatei ist hier nur die "kleine" Anzahl von ca. 33.000 Personen gespeichert (Stand 1989) [Leuthardt 1994, S. 408]. [Kauß 1989, S. 110] nannte für das Jahr 1979 noch die Zahl von 135.000 Personen in allen PIOS-Anwendungen zusammen. Das System PIOS war die erste computergestützte Anwendung im Rahmen des INPOL Systems, in der es sich nicht nur um eine bloße Übertragung der Methoden konventioneller Informationsverarbeitung auf automatisierte Datenverarbeitungssysteme handelte, wie dies z.B. bei der Fahndungsdatei der Fall war. PIOS bietet umfangreiche Recherche- und Verknüpfungsmethoden, die weit über die der Personenfahndung hinausgehen.
Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß dieses System durchaus mit modernen Retrievalverfahren mithalten kann. Schon Mitte der 70er Jahre hatte die Polizei mit diesem System ein effizientes Mittel zur Auswertung, Verknüpfung und Recherche in umfangreichen Ermittlungskomplexen zur Verfügung.
Datenschutzrechtlich problematisch ist das Funktionsprinzip der Erfassung möglichst vieler Randpersonen (Kontaktpersonen, Anwälte, BesucherInnen von GefängnisinsassInnen) gegen die sich kein konkreter Verdacht richtet, sowie die Erfassung ungesicherter Daten (Vermutungen, Möglichkeiten). Alarmierend ist auch die Ausweitung der Verwendung des ursprünglich nur im Terrorismusbereich genutzten PIOS-Systems auf andere polizeiliche Tätigkeitsbereiche wie den Staatsschutz oder die eine zeitlang realisierte Verknüpfung mit NADIS[7].
Die Einführung dieses Systems begleitetr und unterstützte in hohem Maße den Paradigmawechsel im Verständnis der Polizeiarbeit von der Strafverfolgung nach einer Tat zum Ermitteln weit im Vorfeld der Straftat (Prävention) also der Ermittlung gegen Unschuldige.
Sind die Daten einer Person in verschiedenen Anwendungen zu speichern, müssen insbesondere die Personalien mehrfach erfaßt werden. Ebenso muß der Datenbestand mehrfach gepflegt werden. Da ein im allgemeinen Zugriff stehender Index fehlt, sind in einschlägigen Fällen gesonderte Abfragen erforderlich. Bei der Fortentwicklung von INPOL haben immer neue Hilfsleistungen das System schwieriger in der Handhabung, unübersichtlich und komplex gemacht, was inzwischen Auswirkungen auf die polizeiliche Arbeit vor Ort hat. [14. TB Rheinland-Pfalz].
Es läßt sich zeigen, daß das Erfassungssystem äußerst inflexibel ist und nicht mehr dem Stand der Technik heutiger Datenbanksysteme entspricht. So gibt es nur eine sehr begrenzte Anzahl von Suchfeldern. Eine Ergänzung von Suchbegriffen hätte eine unabsehbare Änderungswelle in den unterschiedlichen Ländersystemen zur Folge, was zumindest hohe Kosten verursachen würde. Die verschiedenen Anwendungen kommunizieren nicht miteinander wie das bei einer relationalen Datenbank der Fall ist, was bedeutet, daß der Datenbestand äußerst inkonsistent und fehlerbehaftet sein muß. Selbst die Umstellung auf moderne Systeme würde somit zur Sisyphusarbeit.
Ein zentrales Problem der Erfassung besteht in der Einspeicherung von Ermittlungsdaten, noch bevor es eine richterliche Verurteilung bzw. einen Freispruch gegeben hat. Die Gerichtsverfahren können sich monatelang hinziehen, die Rückmeldung der Urteile findet verspätet oder gar nicht statt. Diese unsicheren sog. weichen, weil nicht bewiesenen, Daten ("Verdachtsspeicherungen) sind wesentlicher Bestandteil des polizeilichen Informationssystems. Trotz der Standardisierung der Datenerfassung herrscht in den Feldern ein Durcheinander von "harten" und "weichen" - als solche nicht gekennzeichneten - Daten. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof (VGH) in Kassel hat kürzlich die Rechtswidrigkeit dieser Praxis festgestellt und den Rechtsanspruch eines/einer Jeden auf Löschung der "weichen" Daten bei Unschuld bekräftigt [SZ 24./25.6.1995].
Nach Schätzungen der Hamburger Ausländerbehörde enthält das AZR in 30 bis 40 % der Fälle unrichtige oder unvollständige Eintragungen. Ein Polizeibeamter, der z.B. aufgrund einer ergebnislosen Anfrage im AZR davon ausgeht, der Betroffene halte sich illegal hier auf, geht das Risiko ein, einen Unschuldigen zu verfolgen.
Der Aufklärungsprozentsatz ist geringer als vor Einführung der Systeme erwartet wurde. Es ist zwar mit der Einführung von INPOL zu großen Anfangserfolgen in der Fahndung gekommen. Da der Fahndungsbestand sich seit 1977 jedoch kaum vergrößert hat, nahm selbst mit einer Steigerung der Fahndungsanfragen (Kontrolldichte-Vergrößerung z.B. an Flughäfen) der Anteil der Fahndungsaufgriffe an der Gesamtzahl der Aufgriffe ab. (ausführlich dazu: [Busch 1995, S. 40] ). Ein Rationalisieren der Fahndung bedeutet darum nicht auch ein mehr an Fahndungstreffern.
Es ist klar, daß die qualitativen Veränderungen der Informationsverarbeitung durch den Einsatz neuer Technologien mindestens so bedeutend sind, wie der rein quantitative Ausbau. Die Mehrwerttheorie[8] der Informationswissenschaft bietet eine gute Grundlage zur Analyse und Bewertung der qualitativen Veränderungen.
Die gewaltigen Anstrengungen die seit den 70er Jahren für den Ausbau polizeilicher Online-Datenverabeitungssysteme unternommen wurden, dürfen nicht darüber hinwegtäuschen welche enormen Investitionen dafür notwendig waren und welche Schwierigkeiten auch die Beschaffung dieser Gelder gemacht hat. Im politischen Klima eines "von Terroristen bedrohten Staates" ließ sich eine andere Akzeptanz in der Öffentlichkeit erreichen als Anfang der 80er Jahre auf der Höhe der Anti-Atom- und Volkszählungsboykottbewegung. So mußten z.B. die Ausbaupläne für DISPOL auf die lange Bank geschoben werden. Mit rapide fallenden Hard- und Softwarepreisen treten derartige Restriktionen aber zunehmend in den Hintergrund.
Hier soll die These vertreten werden, daß polizeiliche Online-Informationssysteme als ein nicht-öffentlicher Informationsmarkt[10] mit einer Reihe von Besonderheiten, die ihn vom öffentlichen Informationsmarkt deutlich unterscheiden, bezeichnet werden kann. Die Besonderheiten sind:
Kuhlen bezeichnet in seinem neu erschienenen Buch "Informationsmarkt" dagegen das Prinzip der Öffentlichkeit als konstitutiv für einen Informationsmarkt und folgert daraus z.B., daß "die informationellen Leistungen eines Nachrichtendienstes nicht auf dem Informationsmarkt angeboten werden" [Kuhlen 1995, S. 95]. Diese Leistung sei eher vergleichbar mit der Verarbeitung betriebs- oder verwaltungsinterner Daten. Der Begriff "öffentlich" wird verstanden als "zugänglich oder zumindest bekannt für jeden Interessierten".
Dem ist entgegenzuhalten, daß bei den NutzerInnen des polizeilichen Informationsangebots keineswegs von einer einheitlichen Organisation, geschweige denn von einem einheitlichen Verwertungsinteresse ausgegangen werden kann. Im ersten Kapitel wurde die zunächst einmal erstaunliche Vielzahl von direkten (Online-) Nutzungen bei der Polizei (LKÄ, BKA, BGS), den diversen Geheimdiensten (BND, MAD, BfV, LfV), der Justiz und den Ordnungsbehörden (Meldebehörden, BAFL, Zoll, Arbeitsämter, Sozialämter, Vertriebenenbehörden etc.) aufgezeigt. Ebenfalls erwähnt wurde die vom Verfassungsschutz und BKA durchgeführte Dienstleistung der Sicherheitsüberprüfung von MitarbeiterInnen in "sicherheitsrelevanten" Unternehmen der Privatwirtschaft. Ferner gibt es einen nicht unerheblichen Informationsaustausch über die Landesgrenzen hinweg mit "befreundeten" Geheimdiensten - wenn auch nicht im Online-Verfahren. Ein weiteres wichtiges Betätigungsfeld von Geheimdiensten war immer die Industriespionage für die nationale Wirtschaft, was inzwischen vom US-Präsidenten Clinton in Bezug auf den CIA offen zugegeben wird [Frankfurter Rundschau 25.7.95]. Es wird sogar ein - wenn auch kleiner - Teil der verarbeiteten Informationen in Form von Berichten (z.B. Verfassungsschutzberichte) und Statistiken (z.B. Kriminalstatistiken) an die Bevölkerung zurückgegeben. Auch Kuhlen zählt die Institutionen der Produktion, Speicherung und Verteilung von Wissen und Wissensobjekten, die auf der Grundlage der öffentlichen (hier: staatlichen) Finanzierung arbeiten, zum Informationsmarkt, meint aber lediglich Hochschul- und Forschungseinrichtungen, Bibliotheken, Fachinformationszentren, Hersteller von öffentlichen Datenbanken und dergleichen.
Selbst wenn von einem mehr oder weniger gemeinsamen Interesse des Staates und seiner Sicherheits- und Ordnungsbehörden ausgegangen und der gesamte Informationsaustausch innerhalb des Staatsapparats als quasi "betriebsinterne" Kommunikation aufgefaßt wird, muß festgestellt werden, daß der zur Diskussion stehende Informationsverbund ein großer Nachfrager auf dem öffentlichen Informationsmarkt und damit ein Teil von ihm ist. Z.B. werden für die Einschätzung politischer Organisationen durch Staatsschutzabteilungen der Polizei selbstverständlich zuerst alle öffentlich zugänglichen Informationsquellen (Zeitungen, Flugblätter, Unterschriftenlisten, Vereinsregister) ausgewertet. Vier Fünftel der Informationen des BND stammen aus allgemein zugänglichen Druckwerken [Spiegel 17/95].
Eine Unterscheidung einer Vielzahl unterschiedlichster Informationsmärkte oder -börsen, mit durchaus verschiedenartigen Rahmenbedingungen und Restriktionen, scheint mir den realen Verhältnissen näher zu kommen und in der Diskussion weiter zu führen als das Konstrukt eines ausschließlich öffentlichen, für alle Interessierten gleichermaßen zugänglichen Informationsmarktes.
Die Tatsache, daß der Austausch innerhalb des Informationsmarktes selten über Geld gehandelt wird, und eher nach dem Tauschprinzip funktioniert, ist durchaus normal für die Behandlung von Information als eine Ware, deren Preis nur schwer zu ermitteln ist. So glaubt der ehemalige BND-Mitarbeiter (und heutige -Kritiker) Erich Schmidt-Eenboom [Schmidt-Eenboom 19??], daß der BND Informationen aus Asylverfahren als nachrichtendienstliche Tauschware betrachtet und z.B. ein Interesse an Informationen aus den Nachrichtendiensten von Ländern wie Irak, Zaire, der Türkei oder Rumänien hat und mit Kopien von Asylakten bezahlt [Pohl 1995, S. 39ff]. Dennoch gibt es auch Hinweise auf konkrete Preissetzungen: der BND und das Bayerische LKA haben einer Zeugenaussage zufolge beim Atomschmuggel von Moskau nach München dem V-Mann "Rafa" 300.000 Mark Prämie für Informationen versprochen. Rafa habe sich aber im Laufe des Atomschmuggels mehrmals über das Ausbleiben der Zahlung beschweren müssen, worauf ihm vom BND 75.000 Mark in Aussicht gestellt worden seien. Daneben habe Rafa für seine Tätiglkeit für den BND monatlich rund 2600 Mark erhalten [Süddeutsche Zeitung 24.6.95].
Wichtig bei diesen Betrachtungen ist auch, daß auf diesem Markt für sensible personengebundene Informationen durchaus eine Konkurrenz in der "freien" Wirtschaft besteht, z.B. in Form von Privatdetekteien. Eine der größten Firmen dieser Art in Großbritannien wirbt ganz offen mit einer Preisliste für "Informationen über im Grunde streng vertrauliche Vorgänge und Daten". Auskünfte über Gehalt und Pensionsansprüche kosten nur jeweils 500 DM. Für das Abhören von Mobilfunkgesprächen soll 3675 DM und für einen Ausdruck der Telefonnummern sämtlicher Geschäftspartner müssen weitere 2250 DM berappt werden [Süddeutsche Zeitung 12.11.94]. Auch die BKA-Literaturdatenbanken zur Kriminologie[12] haben ihr Pendant im Fachinformationsbereich wie z.B. KRIMDOK, in der für diese Arbeit recherchiert wurde.
Die Bilanz der Erfahrungen aus über 100 Datenschutzberichten lautet heute: der Normalbetrieb ist der Skandal.
Der technische und damit qualitative Wandel durch die Online-Informationssysteme der Polizei hat eine Reihe von rechtlichen und Datenschutz-Problemen aufgeworfen. Wichtigster Unterschied aus datenschutzrechtlicher Sicht zwischen direkter Online-Verbindung und der einfachen Amtshilfe per Telefon, Telefax oder Briefverkehr ist die im Online-Verfahren unkontrollierbar werdende Zweckbindung. Sie besagt, daß Daten nur zu genau festgelegten Zwecken (entsprechend der Behördenfunktion) erhoben, verarbeitet und gespeichert gespeichert werden dürfen. Auch wenn längst Standardvordrucke für die Begründung von Datennachfragen verwendet werden, wo eigentlich Einzelfallprüfungen stattfinden sollten, so gibt es auf die herkömmliche Art und Weise stets eine zwischengeschaltete Person, die die Rechtmäßigkeit von Anfragen beurteilen kann. Mit der Überführung des normalen polizeilichen Analysevorgangs (der notwendigen Überprüfung auch zunächst legaler Sachverhalte) in ein maschiniertes Datenverarbeitungsverfahren wie z.B. das Recherchesystem PIOS, wird dieser Vorgang jedoch datenschutzrechtlich brisant, ja das Anwenden moderner Datenschutzstandards durch das Funktionsprinzip unmöglich [Kauß 1989, S. 116].
Das Trennungsgebot zwischen Polizei und Geheimdiensten geht zurück auf die Erfahrungen mit der GESTAPO, aus denen heraus die drei westlichen Militärgouverneure 1949 dem Parlamentarischen Rat, der sich mit der Ausarbeitung des Grundgesetzes befaßte, gestattete, Geheimdienste einzurichten, unter der Voraussetzung, daß diese Stellen keine Polizeibefugnisse haben. [Ausführlich dazu: Initiative gegen das einheitliche Polizeigesetz 1978, S. 16ff]. Laut Bundesverfassungsgericht hat dieses Gebot zumindest als Ausgestaltung der "informationellen Gewaltenteilung" weiterhin verfassungsrechtliche Geltung [BVerfG, NJW 1984, S. 428].
Seit Bestehen der Bundesrepublik hat es jedoch Bestrebungen gegeben, dieses Gebot entweder durch neue Gesetzgebungen oder einfach durch die Praxis zu unterlaufen, angefangen mit dem Prinzip der gegenseitigen Amtshilfe, über die Unkel'ner Grundsätze auf dem Gebiet der Zusammenarbeit zwischen Polizei und Verfassungsschutz von 1954, dem Gesetz zum Art. 10 GG (Abhörgesetz) von 1968 bis hin zu den Geheimdienstgesetzen von 1990 und dem erst kürzlich verabschiedeten Verbrechensbekämpfungsgesetz. Sukzessive wurden dabei die Befugnisse der Geheimdienste auf ursprünglich polizeiliche Aufgabenbereiche und die Nutzung polizeilicher Exekutivmacht, sowie die Befugnisse der Polizei auf vormals rein geheimdienstliche Gebiete (wie verdeckte Ermittlung, Abhörmaßnahmen) ausgedehnt.
Jahrzehnte schien sich kaum jemand daran zu stören, daß die Staatsschutzabteilungen der Polizei ihre Daten in NADIS abspeicherten. Erst spät haben Datenschutzbeauftragte in der BRD zu dem Konsens gefunden, dieses Aufweichen des Trennungsgebots scharf zu kritisieren:
"Bei der Regelung der Informationsbeziehungen zwischen Polizei und
Verfassungsschutz ist das verfassungskräftige Trennungsgebot zu beachten,
das inhaltlicher ebenso wie organisatorischer Natur ist. Der Verfassungsschutz
darf deshalb die Polizei z.B. nicht um Maßnahmen ersuchen, die die
Anwendung polizeilicher Befugnisse erfordern. Online-Verbindungen zwischen
Polizei und Verfassungsschutz sind mit dem Trennungsgebot nicht vereinbar."
(8. TB des Bundesdatenschutzbeauftragten S. 68 ff, zit. nach [Kauß 1989, S.199])
(Hervorhebungen von S.W.)
1980 wurde diese Praxis des Datenaustausches teilweise aufgehoben. Für die ehemals vom BKA eingespeicherten Daten wurde der Online-Zugriff jedoch aufrechterhalten. Ebenso für solche Personendaten, die bei Geheimdiensten und BKA gleichzeitig gespeichert sind. Für die verbliebenen Daten rein geheimdienstlicher Art wurde der Zugriff auf Anfragen auf konventionellem Weg per Telex - und daher kaum langsamer - beschränkt. Eine Auswertung der vom BKA konventionell an andere Behörden erteilten Auskünfte im Jahre 1987 ergab, daß etwa die Hälfte aller Auskünfte an den Verfassungsschutz gingen, was bedeutet, daß der Nachrichtenaustausch mit den Verfassungsschutzbehörden nicht geringer ist als der polizeiinterne Nachrichtenaustausch [Spiegel 7/89, S. 35]. Weichert weist auch Anfang der 90er Jahre noch darauf hin, daß "zwischen Verfassungsschutzbehörden und Staatsschutz [.] engste personelle und informationelle Beziehungen [bestehen], während sich die Staatsschutzabteilungen gegenüber den sonstigen Abteilungen der Kriminalpolizei abschotten." und weiter: " Die BKA-Staatsschutzabteilungen nutzen den Geheimdienstcomputer NADIS als Aktennachweissystem."[Weichert 199?] .
Weitere Aufweichungen lassen sich auf folgenden Gebieten ausmachen:
Polizeiliche Beobachtung (BEFA)
Es handelt sich hierbei um eine Datei um Bewegungsprofile zu erstellen. Zugang zum INPOL-Bestand "Polizeiliche Beobachtung" oder "Beobachtende Fahndung" haben neben der Polizei die Zolldienststellen und die Landesämter für Verfassungsschutz. Bei Straftaten mit politischem Bezug gehören die Verfassungsschutzämter grundsätzlich zum Empfängerkreis der Anhaltemeldungen.
Abhörbefugnisse
Seit 1.12.1994 ist in Deutschland das sog. Verbrechensbekämpfungsgesetz in Kraft. Der Abhörerkenntnisse die der BND mittels automatischer Spracherkennungssysteme gewinnt, werden seitdem Polizei und Justiz zur Verfügung gestellt. 99,9 % der abgehörten Personen sind nicht beschuldbar.
Ausländerzentralregister wird zum Fahndungsregister
Das AZR soll neben der ausländerbehördlichen Informationsbeschaffung vor allem auch den (Online-) Zugriff der Polizei und der Geheimdienste zum Zwecke der Kriminalitätsbekämpfung sichern (AZRG). Damit wird indirekt ein Informationsverbund zwischen Polizei und Geheimdiensten geschaffen, der dem Trennungsgebot zuwider läuft.
In Zukunft sollen neben den ausländerrechtlichen Sachverhalten insbesondere auch polizeiliche (Personenfahndung) und nachrichtendienstliche Angaben gespeichert werden [13. TB Hamburg 1994]. Bemerkenswert ist hierbei, daß damit für AusländerInnen drei weitgehend identische Fahndungsdateien (INPOL, SIS und AZR) bestehen. Laut [13. TB Hamburg 1994] besteht der Zweck dieser Parallelspeicherung allein darin, auch Behörden, die für Fahndungsaufgaben nicht zuständig sind, an diesen polizeiliche Erkenntnissen teilhaben zu lassen. Während die für die Polizei geltenden Bestimmungen einen Direktzugriff anderer Behörden auf polizeiliche Daten verbieten, schreibt das AZRG diesen Direktzugriff unmittelbar vor.
Der BND hat als Auslandsgeheimdienst zu Recht keine Befugnis zur konventionellen Registereinsicht im Inland, nach dem Ausländerzentralregistergesetz (AZRG), das am 1.10.1994 in Kraft getreten ist, kann er sich pjedoch roblemlos im Direktabrufverfahren sämtliche Grunddaten von in Deutschland lebenden oder früher hier anwesenden AusländerInnen besorgen.
Das AZRG läßt ferner Gruppenauskünfte (Rasterfahndung) über AusländerInnen zu Zwecken der Gefahrenabwehr oder Strafverfolgung ohne richterliche Anordnung zu!
EUROPOL-Mitgliedsstaaten kennen kein Trennungsgebot
Es gibt längst nicht in allen Ländern, mit denen Deutschland polizeiliche oder geheimdienstliche personenbezogene Daten austauscht (vergleichbare) Datenschutzgesetze, geschweige denn ein Trennungsgebot[13]. Es besteht keinerlei Gewähr dafür, das die an das Ausland übermittelten Daten dergleichen Zweckbindung unterliegen, wie sie etwa deutsche Gesetze vorschreiben. Auch für EUROPOL ist keine einheitliche Kontrolle der rechtmäßigen Verwendung der Daten vorgesehen, so daß jedes Mitgliedsland entsprechend der eigenen Standards die Daten weiterverarbeiten kann. In Art. 15 II S. 2 des Entwurfs der Europolkonvention vom Juni 1993 wird die Befugnis eingeräumt, ohne materielle Voraussetzung Daten an Geheimdienste weiterzugeben. ]
Derzeit steht bundesweit eine Modernisierung der vor zwei Jahrzehnten noch hochmodernen aber heute veralteten Technik an. Es ist davon auszugehen, daß es - wie in der Industrie - auch bei den polizeilichen Informationssystemen zunehmend dezentrale (verteilte) Kommunikationslösungen geben wird. Daß es sich hierbei aber um eine virtuelle Zentralisierung handelt, bei der jede Dienststelle dann auch auf bisher nur regional gespeicherte Daten zugreifen kann, darf nicht übersehen werden.
Aufgrund der in Kap. 4.4 ausgeführten und schon lange von der Polizei selbst erkannten Einschränkungen (Handhabung, Unübersichtlichkeit etc.) soll INPOL neu überarbeitet werden, wofür seit Ende 1993 ein Grobkonzept vorliegt. Die Grundstruktur von INPOL -neu- sieht anstelle der bisherigen Einzelanwendungen einen anwendungsunabhängigen Datenpool vor, in dem die Unterschiedlichkeiten bei den Speicherungen und den Zugriffsberechtigten durch eine Bitleiste sichergestellt werden sollen. Es soll eine ausgebaute dialogorientierte Recherche geben. Die Erstellung deliktsorientierter Falldateien wird in gewünschter Form jederzeit ermöglicht [14. TB Rheinland-Pfalz].
Nach jahrelangen Vorbereitungen wurde im Dezember 1993 ein Gesetzesentwurf für die Novellierung des BKA-Gesetzes vorgelegt, der eine erhebliche Kompetenzerweiterung der Zentralbehörde (BKA) gegenüber den Länderpolizeien (LKÄ) vorsieht: das BKA soll, in Erweiterung der bisherigen datentechnischen Unterstützungsfunktion für die einzelnen LKÄ, befugt werden, nun selbst sämtliche Daten zu verändern, zu nutzen, zu ergänzen und zu übermitteln und dies losgelöst von den polizeilichen Aufgaben der Strafverfolgung und Gefahrenabwehr [13. TB Hamburg 1994].
Bereits seit Ende der 70er Jahre wurde der Plan verfolgt ein "Digitales, integriertes Sondernetz der Polizei für Sprache, Daten und Bilder", kurz: DISPOL zu schaffen. Abgezielt wurde dabei nicht nur auf die Zusammenfassung der verschiedenen polizeilichen Kommunikationsnetze, sondern auch auf die Entlastung der Datenverarbeitungszentralen der Länder und des Bundes. DISPOL wurde bis heute nur in Bayern realisiert, mit der Einführung der (Breitband) ISDN-Technologie durch die Bundespost (heute Telekom) erhält diese Kommunikationstechnik auch bei der Polizei eine immer größere Bedeutung. Es bleibt jedoch unklar, ob weitere Länder dem Beispiel Bayerns folgen werden, zumal dies über eine längeren Zeitraum erhebliche Investitionen erfordern würde.
Gerade am Beispiel Baden-Württemberg läßt sich eine Entwicklung beobachten, die bisher noch kaum von der interessierten Öffentlichkeit diskutiert wird. Weil der Betrieb mehrerer Datennetze (Landesverwaltungsnetz, Kommunales Verwaltungsnetz, INPOL-Land und einige Sondernetze der Kultus- und Umweltverwaltung) teuer ist und die eingesetzte Technik inzwischen in die Jahre gekommen ist, gibt es seit 1993 Bestrebungen, diese Netze zu einem landesweiten LVN-OSI- Netz zusammenzufassen. Damit fließen im LVN-OSI mehr sensible Daten an mehr Stellen, als dies nach der alten Konzeption der Fall war. Die Gefahr des unbefugten Eindringens vergrößert sich. Die physikalische Zusammenlegung von polizeilichen Sondernetzen und allgemeinen Verwaltungsnetzen machen neue Verschlüsselungstechniken unabdingbar.
6.4 Regulierungsbehörde mit Superdatei
Mit der Fernmeldeüberwachungsverordnung (FÜV: seit Mai 1995 in Kraft) und dem Telekommunikationsgesetz (TKG seit 1.8.1996 in Kraft) sind die Gesetzesgrundlagen für umfassende, um nicht zu sagen totale Abhörbefugnisse der Strafverfolgungsbehörden und Geheimdienste bei den Kundendateien sämtlicher Telekommunikationsdienste (Telekom, Mobilfunknetzbetreiber, Online-Dienste, Mailboxen und Internet-Provider) geschaffen worden, die über eine sog. Regulierungsbehörde umgesetzt werden. Laut Ingo Ruhmann (vgl. DIE ZEIT Nr. 20, 10.Mai 1996) gilt nun für alle Telekommunikationsdienste eine technische Mindestausstattung von drei Leitungen: eine für die KundInnen, eine für den unbeschränkten und unbemerkten Online-Zugriff der Regulierungsbehörde auf die Kundendateien und eine, damit gegebenenfalls noch eine gerichtlich angeordnete Überwachung stattfinden kann. Die Regulierungsbehörde durchsucht dann auf Anfrage sekundenschnell die bei ihr so angeschlossenen Datenbanken, mit all ihren Informationen über Adressen, Telephonnummern und in Anspruch genommene Dienstleistungen (z.b. welche Newsgroups abonniert wurden). Erklärtes Ziel der Sicherheitsbehörden: sicherzustellen, daß von jede(r)m NutzerIn im Fall eines Überwachungsinteresses für sämtliche, in technologisch hochentwickelten Gesellschaften genutzten Kommunikationswege, die Anschlußdaten parat sind, egal ob die Menschen per Telefon, Fax, Email oder Mobilfunk kommunizieren. Dies käme dann in der Tat einer Orwell'schen Superbehörde gleich.
Weitere absehbare Entwicklungen im Bereich der polizeilichen Informationsverarbeitung können hier nur kurz angerissen werden:
Auf europäischer Ebene werden die noch relativ neuen Informationssysteme weiter ausgebaut werden. Neue Anwendungen werden hinzukommen, und die nationalen Polizeien werden ihre Datenbanken nach und nach dem gemeinsamen System zur Verfügung stellen. Ähnlich wie bei den "Harmonisierungen" im Asylbereich wird es auch im Datenschutzbereich zu einer Angleichung auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner kommen, was für deutsche Verhältnisse einen weiteren Abbau von Datenschutzstandards bedeutet.
Prozessorgesteuerte Chipkartensysteme, die ebenfalls mit Online-Informationssystemen kombiniert werden können (etwa für den Abgleich mit dem Fahndungsregister oder der Notierung des Aufenthaltsorts bei jedem Lesevorgang), machen zur Zeit eine rasante Entwicklung durch. Konkrete Vorstellungen gibt es schon für ASYL-CARDs, die Funktionen haben soll wie Identifizierung, Zutrittskontrolle, Aufenthaltskontrolle, Speicherung von Asylverfahrensdaten, Empfang von Sachleistungen, Arbeitserlaubnis etc.
Die technisch anspruchsvolle Analyse von Sonogrammen oder die automatisierte Bilddatenauswertung stecken derzeit noch in den Kinderschuhen, können aber bei einem früher oder später zu erwartenden technologischen Durchbruch auf große Bestände von schon jetzt durchgeführten Aufzeichnungen (z.B. von polizeilichen Kamerateams auf Demonstrationen seit den 70er Jahren oder von abgehörten Telefongesprächen) zugreifen. Stand der Technik ist ein vom MIT in den USA entwickeltes System, das aus 7500 verschiedenen Personenphotos das aktuell gesuchte binnen nicht mal einer Sekunde heraussucht, jedoch bei bis zu 5 % der Versuche "danebenhaut". [Süddeutsche Zeitung 19.4.1994].
Es soll hier nicht der Fehler gemacht werden, das bedrohliche Bild eines totalitären Überwachungsstaats zu zeichnen, auch wenn viele Indizien auf eine "rasant-schleichende" (B. Leuthardt) Entwicklung in diese Richtung hinweisen. Die Visionen eines Horst Herold, BKA-Chef während der ersten Aufbauphase von INPOL, von der "gesellschaftssanitären" Polizei, die mit Hilfe von Computern "alle abseitigen und abweichenden Verhaltensweisen in der Gesellschaft forschend durchdringt" und die Bundesrepublik mit einem "riesigen Schleppnetz überziehen" will, "in dessen Maschen schon irgendwas hängenbleiben wird", haben sich zum Glück nicht bewahrheitet.
Diese Untersuchung hat allerdings ergeben, daß in den letzten 20 Jahren ein ungeheuerer Ausbau stattgefunden hat, was Quantität und Qualität polizeilicher Informationssysteme in ganz Europa anbelangt. Wenn beim Überqueren der deutsch-schweizerischen Grenze die Beamten für kurze Zeit mit unseren Ausweisen in ihrem Häuschen verschwinden und eine Computerabfrage starten, wenn Asylsuchende zu hunderttausenden mit dem Automatischen Fingerabdruck-Identifizierungssystem (AFIS) erfaßt werden oder wenn bei einer Rasterfahndung Sozialdaten abgeglichen werden, jedesmal finden dann Zugriffe auf polizeiliche Online-Datenbanken statt.
Die gennannten, zum Teil gravierenden systemtechnischen Mängel, die deren Effizienz in der Vergangenheit noch begrenzten, sind von Sicherheitsbehörden und Regierungen längst erkannt. Die Schritte zur Beseitigung dieser Begrenzungen wurden bereits eingeleitet. Technische und finanzielle Hindernisse auf dem Weg zu einer umfassenden Verdatung von Millionen von BürgerInnen sind damit weitgehend ausgeräumt.
Was den Datenschutz anbelangt, sind erhebliche Einschränkungen von Bürgerrechten sowie ernsthafte Demokratiedefizite zu beklagen. Zu nennen ist hier in erster Linie die durch eine ausufernde Speicherung von personengebundenen Daten möglich gewordene Verlagerung der polizeilichen Ermittlungstätigkeit weit in das Vorfeld der Strafttaten. Gerade durch den Online-Zugriff wird die Zweckbindung von Daten unkontrollierbar, was besonders brisant im Fall der Unterwanderung des Trennungsgebots zwischen Polizei und Geheimdiensten ist. Daß und warum der Mißbrauch der Informationsmacht von Polizei und Geheimdiensten kein gewissermassen unerwünschter Nebeneffekt ist, wurde deutlich bei der Beschreibung polizeilicher Informationssysteme als einen besonderen, nichtöffentlichen Informationsmarkt, auf dem sensible, personengebundene Informationen gehandelt werden.
Durch die zahlreichen neuen Gesetze und Verordnungen die in diesen Tagen für den Informationsmarkt der Zukunft auf den Weg gebracht werden (Telekommunikationsgesetz, Teledienstgesetz, Medien-Staatsvertrag Telekommunikationsdatenschutzverordnung, Fernmelde-Ueberwachungsverordnung) und von denen einige sogar schon in Kraft sind (vgl. Kap. 6.4), scheinen nun durch einen breiten, parteiübergreifenden Deregulierungs-Konsens (von SPD bis CSU) die letzten gesetzlichen Bastionen zu fallen, die sich noch am Schutz der Privatsphäre vor dem Informationsinteresse von Staat und Wirtschaft orientierten.
Die Datenschutz-Gesetzgebung und das öffentliche Bewußtsein dagegen hinken den realen Entwicklungen weit hinterher. Wenn nicht der Datenschutzaspekt in Errichtung und Betrieb polizeilicher Online-Informationssysteme entscheidend gestärkt wird, werden in den nächsten Jahren die technischen und informationellen Grundlagen eines totalitären Überwachungsstaats realisiert. Um dies zu verhindern muß der gesamte Sicherheitsapparat transparent gemacht und demokratisiert, sowie Datenschutzbeauftragte mit umfassenden Sanktionsbefugnissen ausgestattet werden.
AZR
Ausländerzentralregister
AFIS
Automatisches Fingerabdrucksidentifizierungssystem
BfV
Bundesamt für Verfassungsschutz, Inlandsgeheimdienst
BZR
Bundeszentralregister
BGS
Bundesgrenzschutz, zuständig für Grenz-, Bahn-, Flugsicherung
BKA
Bundeskriminalamt
BND
Bundesnachrichtendienst, Auslandsgeheimdienst
DISPOL
Digitales, integriertes Sondernetz der Polizei für Sprache, Daten und Bilder
EDU/EDIU
European Drugs Intelligence Unit
EURODAC
System zur Erfassung von Fingerabdrücken von Asylbewerbern
EUROPOL
Europäische Polizei, Informationsaustauschzentrale mit Sitz in Den Haag
INPOL
Informationssystem der Polizei
LKA
Landeskriminalamt
LfV
Landesamt für Verfassungsschutz
LVN-OSI
Landesverwaltungsnetz mit OSI-Schichtenmodell
NADIS
Nachrichtendienstliches Informationssystem
PIOS
Personen, Information, Objekte , Sachen; Staatsschutz-Recherchesystem
SIS
Schengener Informationssystem
SPUDOK
Dateien zur Spurendokumentation, die beí größeren Ermittlungskomplexen "temporär" angelegt werden
Staatsschutz
Sonderabteilungen bei Staatsanwaltschaften und Polizei zur Bearbeitung von Delikten mit politischem Hintergrund
TB
Tätigkeitsbericht
ZEVIS
Zentrales Verkehrsinformationssystem
KRIMDOK-Recherche
Für diese Arbeit wurde in der Datenbank KRIMDOK recherchiert. Es handelt sich dabei um eine Dokumentation der kriminologischen Literatur (Zeitschriften, Monografien und andere selbständige Schriften. Sie enthält Verweise auf 21.962 Titel und 18.385 Autoren (Stand Januar 1995). Datenproduzenten sind die kriminologischen Institute der Universitäten Heidelberg und Tübingen sowie die FH Villingen Schwenningen, Hochschule der Polizei.
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Zeitschriften, Periodika
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Initiative gegen das einheitliche Polizeigesetz.
Auf dem Weg in den Überwachungsstaat! Berlin 1978
Bürger kontrollieren die Polizei, CILIP, Straßenmedizin:
Europol: Die Bullen greifen nach den Sternen, Bremen 1990, Preis: 8.50
über Straßenmedizin
Hanf, Petra: BAG Flüchtlinge und MigrantInnen
der G rünen & Initiative gegen das Schengener Abkommen]
Im Fadenkreuz Europs. Asylpolitik und Innere Sicherheit der EG. 1992. Vertrieb:
Bundesgeschäftsstelle Die
Grünen, Ehrental 2-4, 5303 Bornheim 1
Schweitzer Verlag, München
News-Gruppen (Schwarze Bretter im Internet)
News-Gruppen mit Bezug zum Datenschutz
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